- A propósito del reglamento de la Ley de Consulta Previa y la autonomía de las organizaciones indígenas.
Por Jorge Agurto
Servindi, 30 de setiembre, 2011.- Uno de los méritos más trascendentes en estos dos primeros meses del nuevo gobierno ha sido aprobar la Ley de Consulta Previa que expresa un gesto y marca un hito importante en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. Sin embargo, en el plano institucional, se observa que se continúa con el caos administrativo -heredado del gobierno aprista- y no se dan señales claras de saber manejar el tema con solvencia y propiedad.
Diálogo Estado - Pueblos Indígenas
Como hemos referido en varias ocasiones la mejor experiencia de diálogo entre el Estado y los Pueblos Indígenas se produjo en el corto periodo de gobierno del presidente Valentín Paniagua en el 2001. La fórmula fue muy sencilla: Una Comisión Multisectorial de alto nivel conformada por ministros y el Defensor del Pueblo y su mesa de diálogo, conformada por asesores de ministros, representantes indígenas y de organizaciones nu gubernamentales especializadas en la temática.
Si bien esta fórmula surgió para atender asuntos prioritarios de las comunidades nativas el balance fue altamente positivo. Produjo en un cortísimo tiempo un Plan de Acción de asuntos prioritarios para las comunidades nativas, que es uno de los mejores documentos de política pública elaborados de manera concertada y participativa con los pueblos indígenas.
A puerta de terminar su mandato Valentín Paniagua decretó la creación de la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonia Peruana, en la que fusiona en un mismo espacio tanto a los ministros como a los representantes de las organizaciones indígenas.
La decisión de crear un espacio de alto nivel -integrada por ministros (ojo) y no por cualquier representante sin poder de decisión- con los representantes de las organizaciones indígenas es un hecho inédito en la política peruana y un gran logro en lo que se refiere a diálogo Estado - Pueblos Indígenas. La necesidad de este diálogo es obvia por múltiples razones que no es del caso tratar en el presente artículo.
Se espera que el gobierno de Ollanta Humala establezca una propuesta institucional de diálogo de alto nivel Estado - Pueblos Indígenas que no esté por debajo de las formuladas por el gobierno de Valentín Paniagua ya sea en sus versiones: a) Comisión de alto nivel + mesa de diálogo (D.S. 015-2011-PCM); o b) Mesa de diálogo permanente (D.S. 072-2011-PCM).
¿Cómo elaborar el reglamento de la Ley de Consulta?
Una de las pruebas de fuego para medir la capacidad ejecutiva y de diálogo del actual gobierno es elaborar un reglamento de la Ley de Consulta Previa que no solo desbroce el camino para implementar y hacer efectiva la norma sino que se elabore con la participación de los pueblos indígenas -los principales beneficiarios de la ley- y de otros sectores públicos y privados interesados o vinculados al proceso.
La comisión multisectorial instalada por Vicente Otta aún no muestra claridad sobre sus procedimientos y participación indígena. Mientras que la unidad ejecutora -a la que ha sido reducido el Indepa- por lo menos intenta abrir canales de diálogo y trabajo directos, a la cabeza de la especialista Raquel Yrigoyen.
El viceministro Vicente Otta instaló el 20 de setiembre una Comisión Multisectorial encargada de elaborar el reglamento de la Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios con la presencia de representantes de los ministerios de Agricultura, Educación, Energía y Minas, Trabajo y Ambiente.
Según la nota de prensa se anunció que "la Comisión Multisectorial encargada de redactar el reglamento de la ley, tiene un plazo de 90 días para elaborar el documento, cuyo borrador final será presentado en la primera quincena de diciembre".
Hemos indagado por conocer la norma que sustenta dicha comisión para conocer de manera oficial los funcionarios que la componen, sus mecanismos de trabajo y especialmente para saber de qué manera participarán los representantes de los pueblos indígenas en la elaboración del reglamento, sin obtener respuesta.
Se sabe que el viceministerio ha convocado además a la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo (SNMPE), a Proinversión, al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), a la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y a las organizaciones indígenas principalmente la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) y a la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (Conacami).
La Ley de Consulta señala que la norma entrará en vigencia a los noventa días de su publicación en el diario oficial El Peruano lo que ocurrió el 7 de setiembre de 2011. Es decir, entra en vigencia -lo que debe ocurrir indefectiblemente- el 6 de diciembre de 2011.
Sin embargo, la comisión instalada el 20 de setiembre por el viceministerio de Interculturalidad, anuncia que tiene un plazo de 90 días, y que en la primera quincena de diciembre presentará "un borrador final" (1). No es claro si lo que se presentará será un borrador de reglamento de consulta a ser consultado con los pueblos indígenas o si será el reglamento oficial a ser promulgado, considerando que coincide con el vencimiento del plazo.
Hemos escrito al remitente de la nota de prensa preguntando de manera precisa: ¿quiénes integran la comisión multisectorial? y ¿qué dispositivo la ha creado?, ¿una resolución, un decreto?, ¿de qué sector? y hemos recibido la siguiente escueta respuesta:
"La Comisión está conformada por representantes de los diversos ministerios involucrados en el tema. La Comisión se crea en aplicación de la Ley 29785, que señala que el Viceministerio de Interculturalidad es el órgano técnico especializado del Poder Ejecutivo para orientar y ejecutar el proceso de implementación de la Ley de Consulta Previa. Uno de esos pasos es la elaboración del reglamento de la ley."
No hay ninguna precisión al dispositivo que crea la comisión, a los miembros que la integran, a los procedimientos de trabajo y -lo que es más preocupante- a la forma en que participarán los representantes de los pueblos indígenas en la elaboración del reglamento y mucho menos a la forma en que sería eventualmente consultada o consensuada.
No sabemos si esta falta de transparencia se debe a un problema de inexperiencia administrativa, a una mala comunicación o a un afán deliberado de proceder de manera excluyente e inconsulta, algo que es lo menos apropiado tratándose de una norma precisamente para cautelar el derecho a la consulta previa.
La necesidad de resolver este problema es urgente porque se trata de un tema clave, prioritario y sobre el cual corre un plazo determinado que cada día se acorta.
Debemos recordarle al actual gobierno que en un plazo similar de tres meses la Comisión Multisectorial de Alto Nivel y la Mesa de Diálogo que conformó Paniagua el 2001 solucionó un problema más complejo como elaborar un Plan de Acción para Asuntos Prioritarios para las Comunidades Nativas.
Elaborar un reglamento de la Ley de Consulta Previa en gabinete, a puerta cerrada o con invitados a dedo, de espaldas al escrutinio público, a la participación amplia de las organizaciones indígenas en sus diversos niveles y formas de representación, a la colaboración de instituciones de la sociedad civil y de especialistas que llevan mucho tiempo trabajando el tema indígena NO es la mejor opción.
Si se persiste en ese camino los resultados no serán los mejores y el gobierno sufrirá críticas si es que aprueba un reglamento no consensuado con los pueblos indígenas.
La autonomía de las organizaciones indígenas
En el diálogo Estado - Pueblos Indígenas es fundamental el principio básico de respetar la autonomía de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas u originarios. El derecho a la autonomía está de sobra explicitado en el Convenio sobre Pueblos Indígenas núm. 169 de la Organización Internacional del Trabajo y en la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas que define este derecho como parte del derecho a la libre determinación.
Una pésima práctica de los gobiernos de uno u otro tinte u orientación política es el procedimiento de cooptación política que aprovecha una institucionalidad dada para promover una participación sesgada basada en el favoritismo de los decisores y no en procedimientos democráticos, y que deja de lado la representación legítima o las cualidades o méritos. Como algunos lo definen es "captar la adhesión de alguien, generalmente con fines políticos, valiéndose de acciones reprobables que no pueden considerarse ilegales" (2).
El mejor consejo que podemos dar al gobierno es respetar la autonomía de las organizaciones indígenas y no inmiscuirse en sus asuntos tratando de dividirlas, doblegarlas o cooptarlas según sean más o menos dóciles a sus propuestas. El Estado no debe comprarse el problema de la representación de los pueblos indígenas porque este es un asunto que corresponde de manera estricta a los propios pueblos quienes deben definir sus espacios propios de representación y su entorno de aliados.
Cuando fue necesario las organizaciones resolvieron el problema de crear un espacio propio para formular sus propuestas al Estado, como sucedió en el Encuentro Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano de 2003. El deber de éste es facilitar este tipo de procesos, si así lo requieren las organizaciones
Con ocasión del frustrado proceso de reforma constitucional que intentó poner en marcha el gobierno de Alejandro Toledo y que fue súbitamente paralizado cuando se llegó al capítulo económico, las organizaciones indígenas tuvieron que ponerse de acuerdo para presentar una sola propuesta de cómo querían ver reflejados en la Constitución sus derechos como pueblos.
El encargo era difícil si consideramos que se tenía que trabajar en un mes para proponer algo de largo aliento jurídico que sustituyera el capítulo propuesto por Eliane Karp, y que fue elaborado precisamente en una reunión de algo más de veinte personas cooptadas por ella en una reunión cerrada en Palacio de Gobierno.
La jornada de Consulta Indígena sobre la Reforma Constitucional que se realizó del 12 al 14 de abril de 2003 fue una experiencia ejemplar de cómo en tres días las organizaciones indígenas andinas, amazónicas y afroperuanos pudieron trabajar de manera abierta, transparente, horizontal y democrática una propuesta harto difícil y complicada.
Sin duda, gran parte del éxito estuvo en la preparación previa del encuentro nacional, pero demostró que cuando se trabajan en espacios abiertos y transparentes las mejores ideas y propuestas se imponen, al margen de la dudosa representación o legitimidad de una u otra organización indígena o seudo indígena.
La citada jornada no solo concluyó de manera armoniosa y consensuada con la elaboración de dos documentos que deberían ser leídos por los actuales dirigentes, asesores y funcionarios vinculados al tema: a) Propuesta concertada para incorporar los derechos de los pueblos indígenas y comunidades en la Constitución Política; y b) Sistema institucional para Pueblos Indígenas.
Ambos documentos son de suma trascendencia, vigencia y actualidad, aunque la propuesta de Organismo Público Especializado (OPD) -que dio lugar a la creación del Indepa mediante una ley del Congreso (3)- ha quedado desfasada en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), núm. 29158 que elimina los OPD adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que fue la propuesta de las organizaciones en esa ocasión (4).
Sin embargo, debemos destacar que las características del organismo público para pueblos indígenas continúan en muchos aspectos vigentes y deberían ser tomadas en consideración a la hora de diseñar, con una mirada de largo plazo, el organismo técnico especializado (OTE) responsable de promover y ejecutar las políticas públicas en materia indígena que actualmente descansa en el viceministerio de Interculturalidad.
Según la propuesta de la Defensoría del Pueblo ese viceministerio debe ser fortalecido como organismo rector de estas políticas mientras que el Indepa recategorizado u otro organismo con el mismo u otro nombre debe asumir principalmente una función técnica y ejecutiva, salvo mejor opinión.
La discusión de un sistema institucional para pueblos indígenas es algo que no podrá zanjarse en el corto plazo y quizás convenga que la agenda principal de los próximos meses en materia indígena se centre en el reglamento de la Ley de Consulta. La discusión de este reglamento dará luces sobre las características que deberá tener la institucionalidad pública encargada de llevar a cabo los procesos de consulta.
El diálogo de alto nivel entre el Estado y los Pueblos Indígenas debe permitir concertar políticas públicas que deben ser ejecutadas por los organismos especializados.
Notas:
(1) Nota de prensa del Viceministerio de Interculturalidad enviada por Efraín Rúa Sotomayor, desde el correo [email protected].
(2) El misterio de las palabras, en: http://weblogs.clarin.com/revistaenie-elmisteriodelaspalabras/2008/07/31/cooptar_cooptacion/
(3) La propuesta institucional de los pueblos indígenas tuvo como base la consultoría: Modelo Institucional para Pueblos Indígenas en el Perú, que elaboraron Angela Meentzen y Enrique Gomáriz, quienes exploraron las diversas opciones en el marco legislativo de entonces. Un estudio similar se requiere para el nuevo contexto legal marcado por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) promulgada durante el gobierno aprista.
(4) Angela Meentzen comentó las implicancias de la Ley LOPE en el diseño institucional del INDEPA en el artículo: Consecuencias de la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) para la reinstalación del Indepa, publicado en Servindi el 3 de diciembre de 2008: http://servindi.org/actualidad/3579
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