Perú: Consecuencias de la nueva Ley del Poder Ejecutivo para la reinstalación del Indepa

3 de diciembre, 2008.- En diciembre de 2007 se aprobaron varias normas de importante repercusión nacional y algunas han pasado desapercibidas o no han tenido el suficiente análisis ante la opinión pública. Entre estas se encuentra la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), núm. 29158, que modifica el panorama de la institucionalidad pública y a la cual se deben adoptar los organismos públicos descentralizados (OPD) hasta marzo de 2008.

Angela Meentzen analiza los impactos de esta norma, especialmente en lo que al Instituto para el Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) que fue fusionado por absorción al Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social (Mindes) y luego rehabilitado por el Congreso de la República, pero que en la practica ha quedado en el limbo, más aún con la nueva Ley LOPE que elimina varias de sus principales ventajas institucionales. Veamos:

Consecuencias de la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) para la reinstalación del Indepa

Por Angela Meentzen(*)

Antecedentes

La nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) fue una iniciativa del gobierno de Toledo y su debate se inició en 2002. Sin embargo, no logró aprobarse hasta después del cambio de gobierno en diciembre del 2007, sobre todo por tomar en cuenta el proceso de descentralización todavía inconcluso con la pendiente definición de la relación entre el gobierno central y los gobiernos regionales.

Durante los años de debate sobre como organizar la administración pública en el Perú, otros movimientos ciudadanos lograron incluir sus propuestas en la versión aprobada de la LOPE: por ejemplo, el movimiento de mujeres logró introducir repetidas referencias a la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres. El movimiento a favor del medio ambiente, por otro lado, introdujo el principio del desarrollo sostenible en la Ley y optó por una campaña a favor de un nuevo Ministerio de Medio Ambiente que absorbería a diversas entidades como INRENA, CONAM etc., para así superar el problema de la transformación de los "Organismos Públicos Descentralizados" (OPD) en "Organismos Públicos", ya sean "Ejecutores o Especializados" (OPE) con competencias mucho más limitadas en la nueva LOPE.

Sin embargo, lamentablemente, en el caso del movimiento indígena el debate y la aprobación de la LOPE no fueron aprovechados para introducir aspectos estratégicos y el resultado es que aparte de que no se menciona el tema intercultural - esta nueva organización de la administración pública ahora prácticamente anula las principales ventajas institucionales contenidas en la Ley de creación del INDEPA.

Al parecer, tampoco los congresistas integrantes de la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso tomaron en cuenta las consecuencias de la nueva Ley del Poder Ejecutivo para el funcionamiento del INDEPA. Tal es así, que promovieron la reactivación del INDEPA de acuerdo a su Ley de Creación D.L. 28495 de 2004 hasta una semana antes de aprobar la LOPE.

El D.L. 29146 que deja sin efecto un Decreto Supremo No. 001-2007 del MIMDES por el que se aprueba la fusión del INDEPA con el MIMDES, fue promulgado por iniciativa de la Comisión del Congreso arriba mencionada el 13 de Diciembre, solo pocos días antes de la promulgación de la Ley LOPE el 21 de Diciembre de 2007, a pesar de que contradice una gran parte de la Ley de creación del INDEPA.

Aspectos principales de la nueva LOPE

Es un esfuerzo por modernizar la administración pública en el Perú con ocasión del proceso de la descentralización del aparato Estatal con mucho énfasis en acercarlo a los ciudadanos para brindar mejores servicios a éstos. Enfatiza la inclusión social y la equidad de género, la participación y la transparencia.

Al mismo tiempo, resalta la eficiencia, la eficacia y varios otros principios (continuidad, predictibilidad, celeridad, etc.) con la finalidad de evitar la duplicidad y superposición de funciones de diferentes entidades públicas e introduce el principio de la coordinación interinstitucional en todos los niveles.

Si bien se hace un gran esfuerzo por definir con claridad las competencias de cada uno de los niveles desde el presidente de la República hasta las entidades públicas del poder Ejecutivo, también introduce una nueva jerarquización de las mismas que antes no existía y que limita la autonomía y pone en riesgo la continuidad de las OPE.

La Ley tiene un fuerte sesgo comercial y de libre mercado para facilitar la inversión privada, lo que dificulta hacer encajar en ella un organismo tipo INDEPA cuyos fines no solo no tienen esta orientación, sino que debería aportar criterios y procedimientos para regular mejor la inversión privada para evitar perjuicios a la población indígena.

Después de la Descentralización del Estado, a nivel del gobierno central ya no existen Organismos Públicos Descentralizados, sino Organismos Públicos Ejecutores, u Especializados, así como Organismos Reguladores. Solo los últimos mantienen un cierto nivel de autonomía jurídica y administrativa. Todos los otros OPE tienen que estar adscritos a un Ministerio y subordinar sus políticas institucionales y financieras a la aprobación por el respectivo Ministro de cartera.

Principales implicaciones y contradicciones entre la LOPE y la Ley de creación de INDEPA D.L. 28495

El INDEPA fue creado por Ley como un Organismo Público Descentralizado (OPD). Anteriormente, los OPD tenían una serie de ventajas en comparación con los Ministerios. Eran entidades más pequeñas y más ágiles con un sistema administrativo más flexible, es decir menos jerárquicos y con personal mejor remunerado.

Tenían asimismo autonomía jurídica, financiera y administrativa, de tal manera, que si bien estuvieron adscritos a algún Ministerio - no estuvieron subordinados al mismo. Este hecho permitía su accionar transversal hacia diferentes sectores y entidades estatales.

En el caso del INDEPA se había previsto además, que su representante tuviera rango ministerial, para poder incidir en el Consejo de Ministros y así tener acceso a las decisiones del más alto nivel del Ejecutivo.

En la nueva LOPE los OPD ya no existen y son transformadas en OPE, de los que se permiten dos tipos: Organismos Públicos Ejecutores y Organismos Técnicos Especializados. Los OPE ya no pueden ser autónomos: tienen que ser adscritos a un Ministerio y su organigrama interno, su presupuesto, su política institucional y financiera tienen que ser aprobados por el Ministro de su sector. Ya no pueden tener rango ministerial y se sobreentiende que tampoco ya no podrían incidir transversalmente en todos los sectores del Estado.

Sin embargo, en este punto la nueva LOPE incluye algunas excepciones. Si bien en principio se señala que solo los ministerios pueden definir las políticas nacionales y sectoriales, se define algunas condiciones muy especiales para que esta función también pueda ser asumida por otras entidades públicas.

Una de ellas es que si en su Ley de creación están previstas funciones normativas, lo que seria el caso del INDEPA. También la nueva LOPE permite Consejos Directivos paritarios con participación de la sociedad civil en caso de entidades multisectoriales e incluso eleva el nivel de los representantes sectoriales que tienen que ser Ministros o su representantes.

Sin embargo, en general, la situación institucional del INDEPA ha quedado bastante confusa. Queda claro, que no es un organismo regulador y tampoco fue concebido como un organismo ejecutor. Solo quedaría la variante de un organismo técnico especializado adscrito a la PCM.

Sin embargo, según la nueva LOPE, ahora sus lineamientos técnicos tienen que ser subordinados al sector ministerial correspondiente. El ministerio respectivo (que debería ser en este caso la PCM, pero actualmente todavía es el MIMDES) ahora supervisa y fiscaliza a los OPE y el Consejo de Ministros evalúa anualmente a los OPE para determinar la necesidad de su continuidad.

La falta de autonomía del INDEPA preocupa porque limita su agilidad y funcionalidad, debido a que su consejo directivo ya no podrá definir su política institucional sin la aprobación del Ministro y tampoco ya no contaría con una política de gastos independiente.

Además no queda claro si podrá canalizar directamente fondos de la cooperación internacional. La evaluación anual de los OPE por el Consejo de Ministros esta prevista a realizarse por medio de un clasificador funcional programático que tendrá que ser definido en un plazo de tres meses después de la promulgación de la LOPE, es decir, hasta fines de marzo de 2008.

Y este clasificador se va aplicar a cualquier tipo de OPE del país, sin tomar en cuenta las particularidades del INDEPA. Es muy probable que de acuerdo al futuro clasificador se tengan que adecuar los organigramas internos de los OPE para que respondan a una lógica económica y comercial, lo que va a dificultar la definición del nuevo organigrama interno del INDEPA, algo preocupante para una temática tan amplia y tan especifica a la vez como la de los pueblos indígenas.

La evaluación de los OPE a cargo del Consejo de Ministros va a determinar la necesidad de su continuidad. ¿Significa esto acaso, que a pesar de contar con una Ley de Creación como Organismo estable sin límite de tiempo, no hay ninguna garantía de que el INDEPA tenga continuidad institucional?

A partir de la aprobación del nuevo clasificador funcional programático, el INDEPA tendrá un año para adaptarse a la nueva LOPE (es decir hasta fines de marzo del 2009 aproximadamente). Un primer problema refiere a que si INDEPA queda en reestructuración durante tanto tiempo, cabe preguntarse cuando va a estar en pleno funcionamiento. En todo caso, se abre un período en que habrá que examinar detenidamente como se lleva a cabo esa adaptación a la LOPE, tratando de restringir lo menos posible las competencias y funciones que le otorga al INDEPA su ley de creación.

A este respecto, resulta decisivo la reglamentación de dicha Ley de Creación del INDEPA. Un asunto que si parece crucial, guarda relación con la adscripción institucional del INDEPA, de cara a la maximización de sus competencias y funciones.

Todo parece indicar que existe mayor congruencia entre esas funciones y las que tiene actualmente la PCM, sobre todo en cuanto a temas como la transversalidad y la multisectorialidad, tal y como se establece en la actual Ley vigente del INDEPA.

Es decir, es altamente recomendable que el INDEPA se mantenga adscrito a la PCM y no a ningún ministerio de línea, incluyendo el MIMDES. Es a partir de esa adscripción a la PCM que sería necesario un estudio más pormenorizado para reglamentar el INDEPA de la manera más conveniente y definir con mucha claridad sus funciones y competencias.

Un paso importante seria, por lo tanto, promover el regreso del INDEPA desde el MIMDES a la PCM, paso que está plenamente respaldado por el D.L. 29146 aprobado por el Congreso en diciembre pasado, pero que al parecer no cuenta con apoyo del Ejecutivo. Otro paso importante sería una campaña de recomendación y cabildeo a favor de personas idóneas para lograr el nombramiento de una personalidad reconocida para el cargo de Representante del INDEPA.

Febrero, 2008

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(*) Angela Meentzen es una investigadora y consultora independiente, experta en temas indígenas y de género. Ha escrito:  "Estrategias de desarrollo culturalmente adecuadas para mujeres indígenas (BID, Washington, DC 2000), "Entre la experiencia y la Ciencia. La igualdad en la diversidad", ediciones Flora Tristán, 1993 y Políticas Públicas para los Pueblos Indígenas en América Latina. Los casos de México, Guatemala, Ecuador, Perú y Bolivia, Fundación Konrad Adenauer, 2007.