- Análisis y recomendaciones para el cumplimiento de los derechos a la consulta, territorio y recursos naturales a la luz del Derecho internacional.
Servindi, 11 de marzo, 2013.- La asociación Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) nos entrega su más reciente públicación que analiza comparativamente el derecho peruano y los estándares intencionales acerca de la consulta previa y de los derechos territoriales de los PPII.
El análisis realizado de forma extensiva, fundamenta recomendaciones sobre la garantía de esos derechos, pero también sobre la preparación de los mecanismos sobre Reducción de las Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+) en el Perú.
El texto ha sido redactado Irene Ramos Urrutia y Sébastien Snoeck, y editado por Iris Olivera. Se encuentra disponible para ser descargado en internet desde el siguiente enlace: http://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/87_ppii_redd.pdf
A continuación reproducimos la presentación de libro que hace una reseña más detallada del contenido.
Presentación
"Pueblos indígenas & REDD+ en el Perú. Análisis y recomendaciones para el cumplimiento de los derechos a la consulta, territorio y recursos naturales a la luz del Derecho internacional” constituye el resultado de una amplia investigación acerca de derechos fundamentales para los pueblos indígenas: por un lado, los derechos a la consulta y a la participación, y por otro, los derechos al territorio y los recursos naturales.
El objetivo ha sido evaluar la conformidad de la normatividad nacional con las normas y pautas internacionales actuales con miras a determinar en qué medida las deficiencias observadas constituyen amenazas para los pueblos indígenas en los procesos de preparación e implementación de REDD+ en el Perú.
En efecto, REDD+ es una iniciativa que impactará la gestión de los bosques y tendrá necesariamente consecuencias para los pueblos indígenas. Mientras el Perú se encuentra en la fase de preparación, ya se están llevando a cabo proyectos REDD+ en el territorio nacional. Ese informe pretende aportar precisiones importantes que deberían tomarse en cuenta, no solo durante la preparación de REDD+ sino también a lo largo de su implementación. El análisis comparativo que se propone intenta lograr un nivel de precisión suficiente para poder, de ser el caso, formular recomendaciones debidamente sustentadas.
La publicación está dividida en tres capítulos:
El Capítulo I pone en perspectiva la protección jurídica actual de los pueblos indígenas. Al recordar por qué y cómo el Derecho abordó esa temática se ponen de relieve las razones que guiaron el desarrollo del Derecho de los pueblos indígenas, lo que nos permite entender mejor los principios que gobiernan esa materia. Además, se recuerdan, de forma general, las obligaciones del Estado frente al Derecho internacional, distinguiendo entre las numerosas instituciones que serán citadas a lo largo del análisis. De tal manera, se invita al lector a consultar esa parte cada vez que surge una duda acerca de términos del Derecho internacional o articulación entre normas internacionales y nacionales.
El Capítulo II tiene un enfoque comparativo, al analizar la conformidad de la normatividad nacional con los estándares internacionales aplicables acerca de los derechos a la consulta y participación y los derechos al territorio y los recursos naturales. Para cada aspecto del Derecho, se ha identificado las normas internacionales aplicables y las pautas existentes, se ha identificado las normas nacionales y se ha llegado a conclusiones en cuanto a su congruencia.
El análisis ha permitido resaltar las contradicciones y vacíos de las normas nacionales en comparación de las normas internacionales, lo que debería dar lugar a correcciones o interpretaciones determinadas para asegurar el pleno goce de esos derechos. Esa parte del análisis tiene un enfoque general, sin limitarse al tema REDD+, así que constituye también un aporte autónomo en el debate actual sobre la protección de los derechos de los pueblos indígenas en el Perú. Las referencias citadas y la bibliografía deben permitir al lector acceder directamente a las fuentes usadas.
La primera parte del Capítulo II se aplica al derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, cuya implementación en el Perú ha sido una reivindicación continua de los pueblos indígenas y de la sociedad civil, así como el objeto de un arduo debate entre los partidarios de un desarrollo basado en los derechos y los que pensaban que los mecanismos de participación crearían obstáculos innecesarios a las inversiones. La adopción de la Ley 29785 del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, el 31 de agosto de 2011 — dieciséis años después de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)— constituye sin duda un paso significativo hacía la protección de los pueblos indígenas del Perú.
Un año después de la adopción de la Ley 29785 del derecho a la consulta previa, su aplicación plena queda suspendida a la finalización de un largo proceso de preparación de las autoridades públicas. Los aportes presentados en esta parte buscan contribuir al debate actual sobre la aplicación o reforma de las normas sustentando cambios normativos y operativos a corto plazo, así como servir de guía a todas las partes involucradas en procesos de consulta que buscan aclaraciones desde una mirada internacional. La presentación del análisis favorece la cronología de los eventos con miras a cubrir la totalidad del proceso de consulta y facilitar el uso del documento.
En cuanto al derecho al territorio y los recursos naturales, abordados en la segunda parte del Capítulo II, la historia no es muy diferente de la vivida por el derecho a la consulta. Es una demanda histórica de los pueblos indígenas del mundo, y cada Estado ha respondido a ella de diferentes maneras. En el Perú —al igual que en muchos países latinoamericanos que basan su economía en la extracción de recursos naturales principalmente energéticos y minerales y además cuentan con una gran extensión de su suelo habitada por pueblos indígenas—, la cuestión de la tierra es sumamente delicada, y más aún si tiene algunos ribetes de posible escisión cuando se vincula con el territorio: ¿a quién pertenece la tierra?, ¿existe realmente un derecho al territorio integral indígena?, ¿son los pueblos indígenas propietarios de los bosques?, ¿cuál es el contenido del derecho a la propiedad indígena?, ¿tiene el Estado límites a su soberanía?
En nuestro país, las respuestas se empezaron a dar en la década del setenta del siglo pasado y desde entonces se han emitido múltiples normas que han pretendido señalar un camino para ordenar el aprovechamiento de los recursos naturales y el reconocimiento de derechos sobre la tierra (aún se mantiene el temor a usar el término territorio). Lo que fue un intento de ordenamiento y reconocimiento de derechos pionero en su época, hoy se ha convertido en un conjunto de normas que deben ser actualizadas, modificadas, o incluso derogadas, considerando no solo los avances de la normativa nacional (en cuanto al aprovechamiento de los recursos naturales o las decisiones de conservación) sino también las obligaciones vinculadas con los derechos humanos en general —y con los pueblos indígenas en particular— asumidas por el Estado ante la comunidad internacional, especialmente el Convenio 169 de la OIT. Como veremos en esta parte, el Derecho internacional de los derechos humanos actúa como un límite al poder soberano del Estado en beneficio de los pueblos indígenas.
Se inicia cada tema con el desarrollo de los estándares internacionales, seguido por el desarrollo del marco nacional, y acompañado finalmente por conclusiones y recomendaciones. Es necesario precisar que el estudio se restringió a los pueblos indígenas amazónicos y al marco general de los recursos naturales, sin considerar las normas sectoriales mineras y energéticas.
En el Capítulo III se intenta identificar los retos que presenta la preparación actual de REDD+ en el Perú para el goce efectivo de los derechos analizados en el Capítulo II. Se recuerda primero la definición de REDD+, y cómo el Perú está participando actualmente en esa iniciativa. De manera más precisa, se analiza la participación en el FCPF y el FIP. En cuanto a los derechos de participación y de consulta, se analiza cuáles son las normas que se deberían aplicar y cómo se deberían garantizar esos derechos durante la preparación e implementación de REDD+.
Además, se identifican las debilidades de las normas vigentes que tendrán un impacto en el ejercicio de esos derechos en el tema REDD+.
En cuanto a tierra, territorio y recursos naturales relacionados a REDD+ se revisan, usando un enfoque de derechos humanos, los principios y directrices contenidos en los principales documentos del FCPF y del FIP, y de aquellos documentos operacionales de los principales actores internacionales: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. Finalmente se mostrará la necesidad de que el Estado impulse o realice acciones de reconocimiento efectivo de los derechos de los pueblos indígenas antes de la implementación del Mecanismo REDD+, así como la necesidad de adoptar medidas de urgencia de protección de derechos frente a la ejecución temprana de Proyecto REDD+.
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