La titulación de las comunidades y las dificultades de cómo hacerlo

- posibles conflictos a partir de la ley 30230 y los sucesos en Saweto.

Por Richard O’Diana Rocca*

22 de octubre, 2014.- Lamentablemente, el reconocimiento y defensa de los derechos de los pueblos indígenas en el Perú siempre ha dependido de eventos “extraordinarios” para posicionarse en el primer plano de la discusión pública

; basta recordar los ejemplos del “baguazo” o la aprobación de la ley de consulta previa. Los últimos acontecimientos “importantes” relacionados a pueblos indígenas han sido los lamentables asesinatos de cuatro ashaninkas en Ucayali supuestamente a manos de madereros ilegales, y la publicación de la ley Nº 30230 (Ley para la promoción y dinamización de la inversión en el país).

Curiosamente, ambos acontecimientos han puesto de relevancia un tema central de la problemática indígena: la titulación de sus tierras. A partir de los asesinatos de Saweto, el Presidente Humala y su gabinete han promovido con celeridad la titulación de dicha comunidad y muchas otras, considerando que una de las aristas más discutida de este conflicto fue la lucha constante del líder ashaninka Edwin Chota contra los madereros ilegales y sus estériles intentos por conseguir la tan ansiada titulación de sus territorios.

Por otro lado, la ley Nº 30230 ha sido muy discutida por los recortes en materia ambiental que ha promovido (1), pero también se ha criticado la norma por sus posturas con respecto al saneamiento de tierras (título III de la ley). Así, se ha señalado que la ley 30230 atenta contra los territorios de las comunidades ya que se promueven políticas agresivas de saneamiento que eventualmente superpondrían a la inversión privada sobre las tierras de las comunidades. De esta forma, el debate por la titulación de las tierras de las comunidades campesinas y nativas ha vuelto a ganar un sitio en el podio de noticias relevantes del Perú. Pero como sabemos, en el Perú dicho podio tiende a desaparecer rápidamente.

¿Titular o no titular?: he ahí el dilema

Partamos por la discusión sobre la política de titulación de las comunidades. Justamente los sectores críticos con la ley 30230 señalan que la política de saneamiento permitirá que el Estado se apropie de las tierras de las comunidades y se las entregue a los inversionistas (2). Vale mencionar que si bien la ley 30230 señala abiertamente que favorecerá a las inversiones, no puede desprenderse del texto normativo que se entregarán las tierras de las comunidades a los inversionistas. Lo que sí se puede deducir del cuerpo de la norma es que se promoverá el saneamiento/titulación de aquellas zonas de “impacto directo e indirecto” de proyectos de inversión . De más está recordar que la mayoría de zonas de afectación por proyectos de inversión (3) son a su vez territorios de comunidades campesinas y nativas.

Por ello es que una primera pregunta es si la titulación de las comunidades es algo positivo o negativo. Como sucede muchas veces en el Perú, las posturas tienden a ser maniqueas más que profundas. Dentro del campo de la titulación existen posturas de todos los colores.

Desde sectores liberales (4), se desconoce el derecho tradicional de las comunidades y se menciona que las tierras de las comunidades no tienen valor sin un reconocimiento y/o titulación, por lo que la misma se hace más que necesaria. Pero esto no es tan cierto. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es clara al señalar que el derecho a la propiedad de los territorios de los pueblos indígenas no depende de la inscripción o titulación de sus tierras, bastando la mera posesión tradicional de las mismas como equivalente del derecho de propiedad (5). Un sector más “indigenista” lee entre líneas y argumenta que lo que en realidad busca este sector liberal con la titulación de las tierras de las comunidades es insertar a las comunidades en la órbita extractivista (de empresas y bancos) y generar tranquilidad jurídica para los inversionistas.

Dentro del amplio debate en torno a la titulación, consideramos que lo planteado por Chirif, García Hierro o Smith:

“La discusión “indigenista” que niega la importancia y necesidad de que a los pueblos indígenas les sean titulados sus territorios por considerar que los estados nacionales carecen de legitimidad, es estéril, infundada y, peor aún, peligrosa. También es estéril y peligroso el rechazo a la titulación de territorios a favor de los pueblos indígenas por considerar que la propiedad es contraria a la concepción de ellos y a su relación con el medio ambiente” (6).

Como los académicos citados, somos de la postura que la titulación es buena y deben dejarse de lado aquellas posturas que señalan que la titulación es un mecanismo del Estado para “integrar” a las comunidades. Pero a la vez se debe estar alerta con ese sector favorable a la titulación pero que tiene una lectura parcial de dicha problemática, con lo que, con más ignorancia que mala fe, terminarían por favorecer la estabilidad de los inversionistas por sorbe la seguridad de la propiedad de las comunidades.

Pero consideramos que el debate debe trascender a la dicotomía de titular o no a las comunidades. El verdadero punto a tratar está en saber cómo se titula. Ahí radica el problema de la titulación.

Pero… ¿cómo titulamos?: ahí un nuevo dilema.

Un gran problema de la titulación es la logística. En primer lugar, el tema de la titulación es una “papa caliente” que nadie quiere tocar: desde COFOPRI hasta los gobiernos regionales y locales, pasando por el Ministerio de Agricultura (supuesto ente rector de la materia). Pero lo que es realmente grave es que no se cuente con presupuesto suficiente, con tecnología adecuada ni con funcionarios entrenados para culminar procesos de titulación de comunidades.

Pero más allá de todas estas carencias propias de un Estado con una precaria gobernanza ambiental como el peruano, el asunto de fondo a discutirse sigue siendo la forma en que se titula a las comunidades. Una disposición para titular comunidades no tiene que ser mala per sé. Lo que la hace peligrosa es el contexto político en el que se produce (promoción de medidas para dinamizar la inversión privada y una aversión a cualquier tipo de permiso ambiental o social) y, especialmente, la concepción de titulación que manejan los funcionarios encargados de tan delicado proceso. De esta forma se abre un abanico de posibilidades y formas de titulación que sí puede resultar perjudicial para los intereses de las comunidades.

Primer escenario de conflicto: título individual vs. título comunal

Generalmente las entidades encargadas de titular estas tierras ignoran las reales dimensiones de los derechos de las comunidades. En estos sujetos de derecho, la propiedad no necesariamente se reduce a una concepción individual-económica, sino que podría presentarse un supuesto de propiedad comunal e incluso una noción de territorialidad como pueblo.

Así por ejemplo, en algunas comunidades de la sierra podría encontrarse un derecho de propiedad familiar, por el cual una familia de la comunidad utiliza y disfruta de una parcela que considera suya, pero que a la vez considera como parte del territorio de la comunidad. Esta dicotomía dentro del concepto de propiedad de las comunidades campesinas, por la cual las familias pueden usar y disfrutar su parcela pero no pueden enajenarla, es representativa de la lógica social en los andes, donde la familia simboliza la unidad de consumo de la sociedad. Algo similar sucede en la Amazonía, donde la unidad económica es el clan familiar y la distribución, así como el uso del territorio de una comunidad, responde a los acuerdos tomados por todos sus miembros otorgando espacios de acuerdo a las necesidades de cada familia sin dejar de pertenecer a la comunidad.

Estas variantes propias de las diferentes concepciones del derecho de propiedad no son consideradas por la mayoría de funcionarios, lo cual se traduce en políticas agresivas de titulación que terminan por parcelar las tierras y, eventualmente, atomizar a las comunidades. Son representativos aquellos casos en los cuales el funcionario o perito llega a una comunidad y no entiende la dicotomía de propiedad que se le presenta, asumiendo que porque un comunero afirma ser “dueño” de su parcela familiar ya desea ser titulado de manera individual y no como parte de su comunidad. De esta forma, muchas comunidades han sido parceladas y, lo que es peor, fueron convertidas en presa fácil para las empresas y especuladores de tierras.

Allí radica un primer reto para el Estado: entender desde una perspectiva intercultural que la diversidad cultural del país también se expresa en las diferentes concepciones del derecho de propiedad que tienen las comunidades de la Amazonía y los Andes. Esto implica que los pueblos indígenas tienen una concepción del derecho de propiedad diferente a la concepción clásica de propiedad (aquella que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien). Por ello, las nuevas estrategias de titulación deben entender estas variantes y evitar fenómenos como la parcelación de comunidades que atentan contra los derechos de las comunidades y el respeto por la interculturalidad en el país.

Segundo escenario de conflicto: título comunal vs. territorialidad

Pero nuestros funcionarios podrían ser iluminados y titular a las comunidades tal cual, respetando sus delimitaciones y propias concepciones del derecho de propiedad. Así, las comunidades estarían tituladas como tales y nada, en teoría, estaría mal. Muchas veces creemos que el concepto de pueblo indígena es uniforme, nada más lejano a la realidad. Basta ver las diferencias entre comunidades de los Andes y de la Amazonía.

En la Amazonía, las comunidades encuentran dos particularidades: suelen contar con un territorio mucho más amplio (compartido por muchas comunidades), y las relaciones entre sus miembros o bienes está basada en relaciones familiares (clanes familiares) más cercanas, descendientes de troncos comunes (7). Esta amplitud del territorio (marcada no sólo por el dominio de la tierra, sino también de los bosques, ríos, fauna e incluso de los recursos del subsuelo) y su conformación de origen endogámico generan una concepción diferente del concepto de propiedad. Por ello es que una titulación como comunidad podría ser insuficiente en algunas zonas y pueblos de la Amazonía.

Una muestra representativa de esta limitación en la concepción de tierras de las comunidades la vemos en los conflictos sociales por proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos. La lógica es la siguiente: empresa extractiva que establece buenas relaciones (Estudio de Impacto Ambiental, acuerdo previo y/o servidumbre y compromisos sociales de por medio) con la o las comunidades sobre las cuales quiere implementar su plataforma petrolera ve luego entrampado su proyecto cuando las otras comunidades, no consultadas o que no tuvieron participación en el EIA pero sí fueron afectadas por el proyecto, con legítimo derecho reclaman, protestan y hasta judicializan el proyecto. Lo curioso es que tanto la comunidad a favor de la inversión (convencida o genuinamente a favor) como la que rechaza la presencia de la empresa pertenecen al mismo pueblo indígena y comparten la misma identidad étnico cultural. Por ello es que, más allá de los daños ambientales o la falta de consulta previa, la primera consecuencia de los proyectos de inversión en la Amazonía es el rompimiento de un pueblo indígena.

La atomización de un pueblo indígena en un conjunto de comunidades sirve de contexto para que las negociaciones por acceso al suelo por actividades extractivas dividan al pueblo indígena. El acuerdo previo o servidumbre es una obligación de aquellas empresas extractivas que quieran realizar proyectos mineros o hidrocarburíferos, independientemente del Estudio de Impacto Ambiental y de la Consulta Previa. Esta figura se encuentra establecida en la ley Nº 26505, conocida como “Ley de Tierras”.

Es así que las empresas extractivas solo buscan ponerse de acuerdo con las comunidades que se encuentran en el mismo espacio en el que buscan construir sus plataformas y no con la totalidad del pueblo indígena. Con ello, la búsqueda por obtener el acuerdo previo termina siendo uno de los principales factores de desunión y peleas dentro de los pueblos indígenas. Por ello es que ya desde hace tiempo algunos pueblos han buscado reelaborar y establecer el concepto de la territorialidad.

En un contexto caracterizado por una intervención cada vez más intensa y agresiva del territorio en la Amazonía, algunos pueblos indígenas como los Achuar buscan que se les reconozca como dueños de un territorio integral continuo y no como un cúmulo de terrenos de comunidades. Ellos han iniciado desde el 2011 un procedimiento administrativo frente al Gobierno Regional de Loreto para que se le titule su territorio integral (8).

Así, la Federación de Nacionalidad Achuar del Perú (FENAP) ha elaborado su propio Estatuto Territorial del Pueblo Achuar del Pastaza (9). Dentro de este estatuto encontramos algunas particularidades como el hecho que se decide conservar a las comunidades nativas como unidades básicas de organización territorial, político-social y económica, así como el hecho que se reivindica la propiedad colectiva del subsuelo.

Además de FENAP, hay otras propuestas de territorialidad como la de la Coordinadora Regional de Los Pueblos Indígenas de San Lorenzo (CORPI) (10), organización regional de AIDESEP. Esta propuesta busca conformar una Región Indígena Autónoma para los nueve pueblos indígenas de la región.

Queda claro entonces que muy aparte de algunas propuestas por parte del Estado como de la sociedad civil, los propios pueblos indígenas ya están avanzando con sus propias propuestas de titularidad y territorio. Recordemos que el Perú es un país donde se presenta el fenómeno conocido como pluralismo jurídico, por el cual se da una coexistencia de sistemas jurídicos (11) o de normas (12) que operan en un mismo espacio sociopolítico (13).

Por ello es que en un país donde el concepto de propiedad varía entre su vertiente clásica, una variante familiar/comunal o una más amplia que se define como territorio, no podemos mantener una única forma de titulación de tierras de comunidades. Y mucho menos podemos pretender desconocer las propuestas sobre estos temas que nacen de la propia cultura o cosmovisión de las comunidades o pueblos involucrados.

Reflexión final

Con esta situación es evidente que incluso la óptima titulación comunal puede haber quedado desfasada ante propuestas de territorio integral o territorialidad. Como ya afirmaban Chirif, García Hierro y Smith, los Estados no aceptan el concepto de territorio y mayormente proponen unidades menores de adjudicación como comunidades o familias (14). Ello urge a las autoridades y a la sociedad civil en general a reflexionar sobre sus propuestas y apuntes de titulación, pero más importante aún, a no buscar imponer sus políticas y aportes sobre las propuestas de los propios pueblos indígenas.

Basados en su derecho a la autonomía y libre determinación reconocidas en el Convenio 169 y la Constitución del Perú de 1993, los pueblos indígenas pueden establecer sus propias prioridades de vida y formas de desarrollo. De esta forma, son ellos los llamados a formular sus propuestas de territorio y la forma en que se reconozcan los mismos. Esto también debe servir para que desde la sociedad civil reflexionemos sobre temas tan importantes y complejos como el ordenamiento territorial o la zonificación ecológica económica, tomando en cuenta los planteamientos de los pueblos indígenas. Es imperativo hacer los esfuerzos necesarios para comprender estos procesos desde una perspectiva intercultural, si es que queremos abordar de manera adecuada e integral temas tan delicados como son la concepción y uso de la tierra y el territorio.

Notas:

(1) Ver más en nuestro artículo: http://servindi.org/actualidad/107672

(2) Entrevista a Laureano del Castillo, 2014. Ver en: http://servindi.org/actualidad/113147

(3) Ley Nº 30230:

Artículo 36. Objeto

Créanse procedimientos especiales para el saneamiento físico legal de predios involucrados en el desarrollo de proyectos de inversión pública y privada.

a) El presente subcapítulo regula acciones extraordinarios de saneamiento físico legal para predios comprendidos dentro del área de influencia directa o indirecta de los proyectos de inversión referidos en el artículo siguiente, independientemente del uso actual o futuro que se les dé a los predios.

(4) Entrevista a Hernando de Soto en RPP, 2011. Ver en: http://www.rpp.com.pe/2010-04-21-hernando-de-soto-recomienda-titulacion-y-consulta-a-pueblos-indigenas-noticia_259135.html

(5) Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia Caso Mayagna (Sumo) AwasTigni vs Nicaragua, del 31 de agosto de 2001. Párrafo 151.

(6) CHIRIF, Alberto & GARCÍA HIERRO, Pedro & SMITH, Richard. “El indígena y su territorio”. Oxfam América, 1991. Páginas 61-62.

(7) PEÑA JUMPA, Antonio. La propiedad originaria en América: el derecho de propiedad en las Comunidades Andinas y Amazónicas del Perú. En Revista Ius et veritas, Nº 45, diciembre 2012. Páginas 267-268.

(8) Informe del Instituto Internacional de Derecho y Sociedad (IIDS), 2014. Ver en: http://www.derechoysociedad.org/IIDS/Noticias/ACHUAR/OCTUBRE-2014-ACHUAR_13OCT_Versi%C3%B3n%20final.pdf

(9) Disponible en: http://www.fenap.com.pe/images/estatuto.pdf

(10) Disponible en: http://www.territorioindigenaygobernanza.com/per_13.html

(11) TUBINO ARIAS-SCHREIBER, Fidel. “Pluralismo jurídico y diversidad cultural”. En Revista Ius et veritas, Nº42, julio 2011. Página 382.

(12) YRIGOYEN FAJARDO, Raquel. “Un nuevo marco para la vigencia y desarrollo democrático de la pluralidad cultural y jurídica: Constitución, jurisdicción indígena y derecho consuetudinario. Colombia, Perú y Bolivia”. En: Desfaçiendo entuertos. Lima: CEAS, 1995.Página 9.

(13) VON BENDA-BECKMANN, Franz. “The Multiple Edges of Law: Dealing with Legal Pluralism in Development Practice”. En: The World Bank Legal Review: Law Equity and Development, Vol. 2, World Bank, 2006. Página 1.

(14) CHIRIF, Alberto & GARCÍA HIERRO, Pedro & SMITH, Richard. “El indígena y su territorio”. Oxfam América, 1991. Página 63.

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*Richard O’Diana Rocca es abogado del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP).