Dentro de la Comunidad Andina de Naciones (Protocolo de Trujillo, 1996), existen muchas preocupaciones por insertar a la sociedad civil, entre sus actores más importantes, a las organizaciones indígenas en el proceso de integración. Sin embargo, se reconocen derechos, pero se desconocen otros, en un proceso de regular lo admisible, y desechar lo atentario, no solo al orden social imperante, sino al orden de nuestros intereses.
Un primer antecedente sobre derechos humanos de los Pueblos Indígenas, es la “Carta de Conducta de Riobamba” (1980 por los Presidentes Andinos) mediante la cual se inicia un compromiso político de respeto de derechos humanos y la inclusión de esta obligación en la agenda política común andina. Aunado a la adopción de instrumentos internacionales de derechos humanos vinculantes para los países andinos, se ha proseguido con asumir obligaciones y compromisos políticos en el ámbito comunitario (Acta de Carabobo, 2001), decidieron aprobar una “Carta Andina de Derechos Humanos” que contribuya a asegurar la vigencia de los derechos humanos, fortalezca la democracia y el Estado de Derecho, vinculando y conceptualizando estas nociones en un nuevo tipo de sociedad andina.
Existe otro instrumento internacional de planteamientos políticos en materia de derechos humanos que se conoce como la “Declaración de Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Lucha contra la Pobreza”, en la cual los presidentes andinos se comprometieron, entre muchos objetivos políticos, a la promoción y protección de los derechos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas.
La Declaración de Machu Picchu
La “Declaración de Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Lucha contra la Pobreza” (2001) es la primera declaración política comunitaria que vincula políticamente a los países andinos a seguir una línea de reconocimiento de la importancia de la temática indígena. Esta Declaración relaciona los derechos humanos colectivos con la democracia occidental, como parte de la política de integración andina.
Este instrumento internacional tiene muchas virtudes en cuanto fija elementos de políticas públicas, principios y contenido de derecho de los pueblos indígenas, que con el tiempo pasarán a convertirse en una fuente vinculante del derecho internacional para el Estado peruano y los otros países que forman parte de la CAN. Con respecto a la “temática indígena”, la declaración reconoce políticas públicas sobre la base de la definición de naciones andinas multiculturales y poliétnicas, reconocimiento de derechos colectivos de los pueblos indígenas, compromiso político de cumplir con el sistema internacional e interamericano de protección de derechos humanos y de colaborar con el proyecto de la declaración americana sobre los derechos de los pueblos indígenas y, finalmente, la instauración institucional dentro del Sistema Andino de Integración de un órgano que incluya en la agenda política interna andina la temática indígena.
Asimismo, es interesante y rescatable la vinculación entre la definición de democracia y el requisito que esta exige: el respeto y la promoción de la diversidad (pluralismo liberal). Para ello, los Estados andinos tendrán que establecer estrategias y políticas dirigidas a revalorizar la pluralidad étnica y la multiculturalidad de sus naciones, con el fin de promover la plena participación de los pueblos indígenas y las minorías étnicas en el sistema democrático nacional. La inclusión de la diversidad como principio del pluralismo democrático y del Estado de Derecho otorga una nueva concepción de democracia en la cual no se podrá excluir, en el futuro, del juego político de las elecciones, de la participación y representación política a los pueblos indígenas como sujetos colectivos.
En el punto 7 de la declaración, se encuentra una enunciación general y vaga de los derechos colectivos de los pueblos indígenas: derechos colectivos de ejercicio individual (el derecho a su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social, político y económico; en lo individual y lo colectivo). Al final de esta primera proposición se hace la distinción entre un derecho individual y colectivo. Quizás se quiso establecer algún derecho de grupo o comunitario, sin embargo, si esto es así, se ve reducida a lo siguiente:
“(...) [el derecho] a no ser desplazados, como pueblos, de su patrimonio cultural histórico; a sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la protección de sus lugares rituales y sagrados; a la educación en la diversidad; a ser elegidos y desempeñar cargos públicos. Expresamos nuestra voluntad de resguardar estos derechos dentro del orden público y en cumplimiento de nuestras disposiciones constitucionales y legales vigentes”.
Este párrafo de la Declaración repite la formula constitucional “monocultural” andina. Al ampliarse el abanico de derechos colectivos que pueden ejercer los pueblos indígenas, se limita su ejercicio mediante conceptos que se encuentran en el contenido valorativo jurídico liberal como parte del espacio moral de la cultura societaria imperante (“orden público”, la “ley” y la “Constitución”). En consecuencia, los países andinos reconocen, sin tener este reconocimiento un carácter jurídico vinculante, explícitamente los derechos colectivos que son definidos restringiendo el ejercicio y las actividades de estos derechos de los pueblos indígenas, de manera que son tutelados de forma imprecisa.
La Carta Andina de Derechos Humanos
El proceso de elaboración de la Carta se suscribió en Guayaquil el 26 de julio de 2002, en el marco de la Cumbre de Presidentes Sudamericanos. La “Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos” es la culminación del reconocimiento político de los países andinos y de la Comunidad Andina de un elemento trascendental para la integración: la participación integral de las sociedades andinas y la dimensión valorativa de la integración. El reconocimiento de la problemática andina pasa por la constitución de un espacio definitorio de identidad, necesario para afianzar el proceso de integración. Dentro de este marco general, la declaración de principios, metas, objetivos y compromisos políticos (política comunitaria) con respecto a fortalecer el Estado de Derecho, a promover una cultura de paz mediante el diálogo, la tolerancia y la concertación como instrumentos generadores de consensos sociales, afianzar el derecho al desarrollo y fortalecer las instituciones para la defensa y promoción de los derechos humanos en los países miembros, son objetivos relacionados con el reconocimiento de la diversidad cultural y de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
La Carta Andina tiene un fundamento liberal y ello lo demuestra la definición de los derechos humanos relacionada con la dignidad del ente moral (“Principios Generales”, art. 1). Añade después que los derechos humanos son, quizás sin la intención de excluir o realizar un catálogo cerrado de derechos, los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo (art. 3). No hace mención expresa a los derechos de grupo de los pueblos indígenas o derechos colectivos en general.
Entrando a la estructura de la Carta, la Parte VIII, “Pueblos Indígenas y Comunidades de Afrodescendientes” desarrolla los derechos colectivos de estos grupos culturales en dos partes: la primera, un conjunto de objetivos y compromisos políticos bajo la idea de la “interculturalidad” (contenido específico de gestión de la aplicación de estos derechos) y una segunda parte, el reconocimiento político de un catalogo de derechos colectivos de los pueblos indígenas divididos en dos articulados que, al parecer, ello es así por algún interés estratégico de los países andinos. La política comunitaria de la interculturalidad o “tolerancia” establece programas para la preservación y el desarrollo de las identidades ancestrales de pueblos indígenas y comunidades de afrodescendientes a través del fomento de espacios sociales para el contacto, el diálogo y la interacción entre tales pueblos y comunidades y el resto de las sociedades de los países andinos sobre la base de la reafirmación y vigencia de sus propias identidades y culturas (art. 33). Entre esos objetivos y programas, se señalan:
- La preservación y desarrollo de sus identidades propias y la consolidación de la unidad nacional de cada país sobre la base de la diversidad cultural de las sociedades (multiétnica y pluricultural, art. 32).
- Establecer sistemas educativos que reflejen los valores propios de la diversidad cultural y étnica de los países andinos para la cultura societaria (art. 34) y programas de interculturalidad de estudio sobre las culturas indígenas para los propios pueblos indígenas (art. 35).
- Cumplir con los derechos y obligaciones consagrados en instrumentos internacionales de derechos humanos de los pueblos indígenas como el Convenio Nº 169 (art. 36) y las futuras declaraciones interamericanas e internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas de la OEA y de la ONU respectivamente (art. 40).
- Reconociendo el estado de indefensión histórico (víctimas de discriminación, esclavitud y pobreza), que han soportado los pueblos indígenas y comunidades de afrodescendientes, y se comprometen a desarrollar políticas públicas contra la desigualdad social y el ejercicio pleno de sus derechos humanos (art. 41).
A pesar de lo mencionado, la Carta acepta, en un primer momento, los derechos de grupo o comunitario explícitamente y la legitimación filosófica, histórica política de la titularidad y el ejercicio de los derechos comunitarios de los pueblos indígenas:
“Artículo 37. Reconocen que los pueblos indígenas y comunidades de afrodescendientes, además de los derechos humanos que poseen sus miembros como ciudadanos a título individual, gozan como grupos humanos de raíz ancestral, de derechos colectivos, cuyo ejercicio en común promueve su continuidad histórica, la preservación de su identidad y su desarrollo futuro”.
Sin embargo, después la Carta limita, asemejándose a las constituciones andinas, los derechos colectivos de ejercicio individual y los derechos comunitarios al marco de las legislaciones nacionales y de la normativa sobre derechos humanos (art. 38), donde la ley nacional y las normas de derechos humanos (nacionales e internacionales) son límites jurídico morales, muy a pesarde señalar después un listado de estos derechos, entre los que destaca el derecho a no ser “desplazados de su tierra (propiedad) y territorios y a retornar en caso de serlo”; a conservar sus propias formas de organización social, al ejercicio de la autoridad política; “a desarrollar y mantener su patrimonio cultural tangible e intangible; y a la protección de sus conocimientos ancestrales colectivos y al ejercicio de sus prácticas tradicionales”.
Finalmente, la Carta desarrolla un segundo listado de derechos colectivos, los cuales todos tienen relación a los recursos naturales, al derecho de administrarlos y conservarlos (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado). La Carta incluye para estos derechos un límite más: el reconocimiento de estos derechos se produce dentro del marco de los ordenamientos constitucionales y legislaciones nacionales y de la normativa internacional sobre derechos humanos (art. 39). Ello sucede así porque los países andinos consideran como un factor estratégico político económico el espacio Amazónico y los Andes, parte constitutiva de su territorio nacional y de la seguridad interna. Al parecer, el control de los recursos naturales, elemento constitutivo de la identidad de los pueblos indígenas, es limitado por el temor de un posible sistema autonómico, federalista o incluso de intenciones separatistas, de estos grupos culturales de las sociedades nacionales intervención de intereses económicos foráneos.
Finalmente, la Carta tiene algunas virtudes en cuanto reconoce derechos colectivos de los pueblos indígenas (administración y usufructo sostenibles de los recursos naturales que se ubican en sus tierras o territorios; a ser consultados en las decisiones que se tomen sobre la explotación de los recursos naturales no renovables que se hallan en sus tierras o territorios), sin embargo, no escapa de la tradición liberal comunitarista y del monoculturalismo impuesto por las constituciones andinas. La Carta reconoce el status quo social pero no propone obligaciones políticas a los Estados como el fomento de la identidad cultural sobre la base de la construcción de una organización política indígena. El mayor defecto de la Carta es su mejor virtud: ser un primer compromiso político “comunitario”, no vinculante jurídicamente.
Lima, 20 de marzo de 2006
César Gamboa Balbín es abogado asociado de DAR - Derecho, Ambiente y Recursos Naturales, Av. Del Parque Norte N° 480, Of. 42.,Corpac, San Isidro, Lima, Perú.
Correo electrónico: [email protected]
Telefax: 511-2255008
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