América: Analizan política operativa sobre Pueblos Indígenas del BID

El 22 de febrero el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobó su política operativa sobre Pueblos Indígenas y cuya nota publicamos el 11 de marzo (ver información aquí). Esta vez el Programa para los Pueblos de los Bosques (Forest Peoples Programme, FPP por sus siglas en inglés) está difundiendo una nota informativa con una serie de comentarios sobre los puntos mas bien positivos y potencialmente útiles, junto con un análisis crítico de las debilidades y brechas que limitan la utilidad de este nuevo instrumento de salvaguardia del BID.

El documento enviado por Tom Griffiths y Vanessa Jimenez destaca que hay unos puntos progresistas en la politica, como por ejemplo una salvaguardia para los pueblos

no-contactados, pero que la efectividad de las disposiciones se debilita por un lenguaje muy vago y a veces ambiguo, por la falta de estándares mínimos claros, al igual que la falta de un tratamiento adecuado de temas claves, tal y como las tierras reclamadas.

La prueba de la utilidad de la politica se encontrará (o no) en su ejecucion en los proyectos y programas del BID en los años venideros. Vale la pena de anotar que una disposición importante de la politica requiere la evaluación periódica de su implementación, "mediante revisiones independientes que incluirán consultas con los gobiernos nacionales, los pueblos indígenas, el sector privado y la sociedad civil." La primera evaluación está programada para el año 2011.

Actualmente, el BID se encuentra recopilando directrices no-vinculantes de práctica óptima para orientar a su personal y a los paises prestatarios en las formas más apropiadas para aplicar la política en la práctica. Específicamente, los funcionarios del BID estan en el proceso de elaborar tres documentos:

1) un libro de practicas óptimas,

2) una guia interna del BID; y

3) un plan de implementacion interna (el segundo se trata especificamente de cómo hacer operativo la Politica, como implementar todas sus provisiones en la práctica, y como interpretar algunos términos y frases importantes).

El Banco quiere tener estos documentos finalizados antes del fin de agosto -cuando entre en vigencia la nueva Politica- pero no hay claridad si el BID involucrará o no a los representantes indigenas en la recopilacion de estas directrices.

Análisis por el FPP de la recientemente aprobada Política Operativa sobre Pueblos Indígenas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) -Abril de 2006

Resumen Ejecutivo

Esta nota informativa recopilada por el FPP es un análisis preliminar de la Política Operativa sobre Pueblos Indígenas (OP-765) del Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante BID o el Banco) recientemente adoptado por el Directorio del Banco el pasado 22 de febrero de 2006 (la "Política"). Dicho análisis asimismo contiene una serie de comentarios relacionados a la recientemente adoptada Estrategia para el Desarrollo Indígena del BID (la "Estrategia"). (1)

La Política en sí presenta variaciones mínimas al Borrador de Septiembre 2005 (Borrador de Septiembre). Más bien hemos hallado varios elementos positivos en el documento de la Política, incluyendo la sustancial (aunque a veces algo vaga) incorporación de algunos aspectos de la temática indígena, especialmente aquellos relacionados a:

• el claro reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas;
• el rol del Banco en cuanto a la protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas;
• ciertas circunstancias donde se requiere el consentimiento y acuerdo de los pueblos indígenas;
• el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas afirmado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y otros órganos similares;
• la prohibición del reasentamiento involuntario de los pueblos indígenas; y
• la afirmación de que la Política aplica a todas las operaciones y actividades financiadas por el Banco y no únicamente a proyectos específicos de cada país como es el caso de las políticas del Banco Mundial y de la Corporación Financiera Internacional.

No obstante lo antedicho, la Política aún contiene algunos asuntos por resolver. Estos incluyen:

• el limitado reconocimiento de los sistemas jurídicos indígenas y derechos consuetudinarios;
• el fallo en la aplicación de salvaguardias sobre las tierras sobre las cuales aún no se resuelve el estatus legal de titularidad indígena o que son materia de controversia;
• la ausencia de requisitos expresos de divulgación pública;
• la omisión de mecanismos de verificación independientes, en especial para los procesos de consulta, negociación y consentimiento;
• el fallo de no requirir consentimiento indígena cuando las actividades financiadas por el Banco afectan sus tierras, territorios y recursos;
• la pérdida de salvaguardias importantes contenidos en borradores anteriores (discutido más abajo).
• el uso de términos, frases y estándares cuyo significado resulta ambiguo; y
• la ausencia de un lenguaje que establezca lineamientos, procedimientos y mecanismos claros que garanticen el pleno cumplimiento de la Política y su implementación por parte del Prestatario y personal del BID.

Este último representa una seria debilidad. La forma de redacción tal como aparece en el documento, va a confundir al personal del BID y al Prestatario (referido en la Política como el Proponente del Proyectos) respecto a la manera en que deberán implementar la nueva Política Operativa sobre los Pueblos Indígenas del BID. Esto se debe a que la Política peca por defecto en cuanto contiene definiciones, calificaciones y normas que, por tener tantos matices resultan ambiguas especialmente en lo que se refiere a los procesos de consulta, negociación y consentimiento pero también en lo que respecta las etapas de evaluación y valoración.

Luego solamente ofrece compromisos para posteriormente proveer guías y mecanismos de apoyo para la implementación de la Política. Es por estas razones que no es fácil determinar qué acciones, evaluaciones o salvaguardias van a ser necesarias ni cómo tendrían que ejecutarse en la práctica.

Todo esto haría suponer que la efectividad de la nueva Política en gran parte dependerá de la manera en que el personal del BID y sus Prestatarios vayan a interpretar e implementar sus disposiciones conforme a una serie de lineamientos, procedimientos y mecanismos que el Banco aún no ha establecido.

El Banco tiene previsto concluir por lo menos tres documentos antes de que la Política entre en vigor a fines de Agosto 2006. Dichos documentos incluirían: 1) una guía de buenas prácticas, 2) directrices internas del BID, y 3) un Plan de Implementación interno.

El BID, conjuntamente con el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo, ya ha comenzado a elaborar la guía de buenas prácticas. Se espera que las Directrices internas del BID cumplan con aclarar la terminología utilizada en la Política y la Estrategia, se enfoquen en los distintos mandatos y ayuden a operacionalizar aún más los procedimientos requeridos por el Banco. Es de suponer que el Plan de Implementación interno del Banco estudiará sus propios recursos internos, su personal, sus coordinaciones internas y su capacidad para ejecutar las salvaguardias e implementar las disposiciones consagradas en la Política.

El Banco aún no ha emitido ningún pronunciamiento público o propuesta indicando si contempla invitar a los pueblos indígenas a que participen en la elaboración de estos documentos importantes y de ser así, cómo sería su participación. Tanto el contenido como el tenor de la Política y la Estrategia parecen reflejar un mandato que exige al Banco incluir a los pueblos indígenas en estos esfuerzos. Ahora le tocará a los pueblos indígenas decidir sobre el rol que desean jugar en la elaboración de estos documentos tan críticos y si es que estarían dispuestos a trabajar conjuntamente con el Banco para garantizar esta colaboración. Dicho esto, los párrafos que siguen a continuación destacan algunas de las principales preocupaciones que pudieran tener los pueblos indígenas respecto a la Política recientemente adoptada (2).

Definiciones de los pueblos indígenas

La definición de los pueblos indígenas es exacta a la definición que aparece en el Borrador de Septiembre 2005. La Política final sigue siendo de aplicación a los pueblos que son descendientes de los pueblos que habitaban la región de América Latina y el Caribe en la época de la conquista o la colonización: conservan parcial o totalmente, sus propias instituciones y prácticas sociales, económicas, políticas, lingüísticas y culturales; y se autoadscriben como pertenecientes a pueblos o culturas indígenas o precoloniales. (I.1.1). La definición por lo tanto parece ser suficientemente inclusiva para abarcar a las Américas, pero su implementación deberá ser monitoreada.

Definición de Normas de Derecho Aplicables

El texto de la Política constantemente hace referencia a las normas de derecho aplicables. A manera de ejemplo, véase la sección IV.B.4.4.c que establece que el Banco tendrá en cuenta el respeto de los derechos de los pueblos y personas indígenas establecidas en las normas de derecho aplicables según su relevancia para las operaciones del Banco. La Sección IV.B.4.3.c asimismo establece que el Banco procurará abordar, en la medida de lo factible y apropiado, los distintos componentes del desarrollo con identidad entre los cuales destacan el reconocimiento, articulación e implementación de los derechos indígenas contemplados en las normas de derecho aplicables A primera vista, la definición de "normas de derecho aplicables" da la impresión de ser mayormente positiva por lo que incluye sistemas jurídicos indígenas, leyes nacionales, normas internacionales (incluyendo la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros tratados de derechos humanos específicos), la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos e incluso reconoce los principios aspiracionales emergentes que vienen articulando los proyectos de declaración de la ONU y OEA sobre los derechos de los pueblos indígenas. (I.1.2 & nota al pie #4).

No obstante, un análisis más profundo revela que la aplicación de la Política de "sistemas jurídicos indígenas resulta algo limitado por cuanto establece que en dichos sistemas sólo se considerará a los sistemas jurídicos indígenas de acuerdo a las reglas para su reconocimiento establecidas en la legislación del país correspondiente." En ausencia de dichas reglas, estos sistemas solo serán reconocidos si es que son consistentes con la legislación nacional y no contradigan los derechos fundamentales establecidos en la legislación nacional y en las normas internacionales. (I.1.2). Una manera de interpretar este lenguaje es la siguiente: no obstante el reconocimiento independiente de estos sistemas jurídicos indígenas y de los derechos consuetudinarios bajo derecho internacional, la Política hace hincapié en la manera y en qué casos son reconocidos estos sistemas por los derechos nacionales y si son o no consistentes con la legislación nacional (3).

Territorios, tierras y recursos naturales en general

• No contiene salvaguardias para las tierras bajo reclamo. El Borrador de Septiembre 2005 exigía la aplicación de salvaguardias aún para aquellas tierras bajo derechos o reclamos legalmente reconocidos o pendientes de reconocimiento (definido como tierras y territorios cuyo reconocimiento o estatus legal es conocidamente y legítimamente disputado). (Borrador, IV.B.4.4.b & nota al pie # 8). La nueva Política, ver IV.B.4.4.b, ya no ofrece ninguna protección para estas tierras reclamadas y disputadas.

• Las salvaguardias que se aplican ahora son consistentes con las normas de derecho aplicables. En el Borrador de Septiembre 2005 las salvaguardias para tierras, territorios y recursos debían ser consistentes con la legislación nacional relativa a los derechos indígenas, las obligaciones de tratados internacionales aplicables, los sistemas jurídicos indígenas y la normativa sobre protección de tierras y ecosistemas. (Borrador IV.IB.4.4.b). La nueva Política ahora aplica esas mismas salvaguardias consistentes con las normas de derecho aplicables incluyendo el marco normativo sobre protección de tierras y ecosistemas. (IV.B.4.4.b). Tal como hemos mencionado algunos párrafos más arriba, la frase normas de derecho applicable contiene una serie de elementos positivos pero también reduce el alcance de la aplicación de los sistemas jurídicos indígenas y derechos consuetudinarios.

• Participación versus Cogestión. En el Borrador de Septiembre 2005, las salvaguardias correspondientes a proyectos de manejo o extracción de recursos naturales o gestión de áreas protegidas expresamente incluía mecanismos de cogestión. Sin embargo las salvaguardias de la nueva Política ya no usan la palabra cogestión, si no más bien mecanismos para la participación de dichos pueblos en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. Por un lado, este intercambio de palabras se presta a que eventualmente se permita la cogestión e incluso la autonomía total de la gestión indígena, pero por el otro lado podría ser implementado de tal manera que no se permita más que la consulta y participación. Esto es algo que hay que monitorear.

• Participación de beneficios siempre que sea posible: En cuanto a la obtención de los beneficios del proyecto, el Borrador de Septiembre 2005 exigía que los pueblos indígenas afectados tuvieran participación en los beneficios del proyecto cuando sea factible (Borrador, IV.B.4.4.b.ii.3). La nueva Política exige participación en los beneficios del proyecto siempre que sea posible. (IV.B.4.4.b).

Aún no se conoce la significación que pudiera tener este cambio de palabras dado que la Política jamás ha definido su criterio para determinar qué cosa puede ser factible o posible. Por lo general, suele ser una determinación tomada a criterio del Prestatario y del personal del Banco. Por lo tanto, este es otro asunto que tendría que ser monitoreado.

Áreas Protegidas

La Política no hace ninguna referencia a la participación o control de los pueblos indígenas en lo que respecta las decisiones de crear o designar las áreas protegidas y mucho menos a su derecho de dar o no dar su consentimiento para el establecimiento de dichas áreas protegidas. La Política solo se refiere a su participación en el contexto de la gestión de áreas protegidas. (Ver IV.B.4.4.b.ii).

Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI)

El CLPI como tal aún no aparece en el texto de la Política, pero sí se puede decir que transciende la esencia del concepto CLPI en determinadas circunstancias que requieren el consentimiento o acuerdo de los pueblos indígenas. No obstante, es lamentable que en cuanto al proceso de consulta, las negociaciones de buena fe y el tema de consentimiento, la Política resulta confusa.

Esto es debido a que utiliza varias combinaciones de términos y estándares aleatoriamente sin ofrecer mucha explicación respecto a la manera en que difieren uno del otro y tampoco especifica cómo se deben emplear y realizar. Por ejemplo, en la Sección IV de la Política encontramos referencias a: procesos socioculturalmente apropiados de consulta, consulta previa, mecanismos apropiados de consulta, consultas preliminares, negociación de buena fe, a veces procesos de consulta y negociación de buena fe, a veces negociación de buena fe acompañado por el requisito de obtener acuerdos y en el caso de desarrollo comercial de recursos culturales y conocimientos indígenas, simplemente requiere de un acuerdo previo.

Esto genera que al final, tanto el Prestatario como el personal del Banco y los pueblos indígenas se queden con las siguientes interrogantes: ¿Cómo difieren estos estándares entre sí? ¿Cómo sabemos en qué circunstancias aplica una o la otra? y ¿Exactamente qué requiere la Política que haga el Banco y el Prestatario para la implementación de cada estándar? Igualmente importante es el hecho de que son muy contadas las veces que la Política establece que un estándar deberá ser aplicado por el personal del Banco y/o el Prestatario y que esto es un requerimiento. En muchos casos, las disposiciones de la Política solo requieren que el Banco apoye o promueva la implementación de un determinado estándar. Esto debilita la Política, ya que donde no existe una obligación vinculante, como en estos casos, son los pueblos indígenas que van a terminar perdiendo debido a que no les va a ser fácil demandar al Banco por incumplir las salvaguardias.

• El requerimiento de consentimiento: Una minuciosa revisión de la Política parece indicar que el requerimiento para llegar a un acuerdo con los pueblos indígenas sólo se establece en forma expresa en dos contextos: en el caso de impactos potenciales adversos particularmente significativos (IV.B.4.4.a.iii) (4) y en los casos de desarrollo comercial de recursos culturales y conocimientos indígenas (IV.B.4.4.e). Por otro lado, podría implicar que también existe una obligación vinculante cada vez que se requiera de procesos socioculturalmente apropiados de consulta y no únicamente cuando éstos solamente sean apoyados o promovidos.

Esto se debe a que la Política define esta forma de consulta como consultas llevadas a cabo . de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr consentimiento) (IV.A.4.2.a) (5). En el único caso en que se requiere esta forma de consulta es cuando se trata de operaciones específicamente dirigidas a beneficiarios indígenas (IV.A.4.2.a). Asimismo, la disposición de la Política respecto al reasentamiento (Art. VI.6.3) señala que todo reasentamiento requiere de consentimiento. (Véase la discusión líneas abajo).

• Indefinición en los métodos de verificación y operacionalización: Desafortunadamente, la Política también falla en cuanto no ofrece orientación respecto a los requerimientos de los estándares de consulta, negociación y consentimiento, y cómo se operacionalizan y verifican. La Política y la Estrategia solamente se limitan a prometer la futura elaboración y adopción de guías y herramientas metodológicas para los procedimientos y el monitoreo, así como mecanismos de evaluación y verificación. Ciertamente, en cuanto a las guías específicamente, la Política promete que propondrá indicadores verificables a fin de determinar el cumplimiento y efectividad de la Política. (VII.7.1). Ahora le toca a los pueblos indígenas decidir hasta qué punto quieren ser partícipes en la elaboración de estos documentos tan trascendentales.

• El resquicio del proceso de consulta: La nota al pie #16 de la Política definitiva es idéntica a la que apareció anteriormente en la nota al pie #11 del Borrador de Septiembre 2005. Su contenido sigue siendo preocupante. La nota al pie establece que se puede considerar que el Prestatario ha cumplido con satisfacer los requerimientos de consulta y negociación de buena fe aplicables si presente evidencia al Banco que demuestre que no haya interés por parte de los indígenas potencialmente afectados de participar en los procesos de consulta. La nota al pie #16 asimismo establece que el Proponente del Proyecto podrá satisfacer este requisito mediante la simple presentación de evidencia que constate sus intentos de buena fe de realizar la consulta con los pueblos indígenas afectados, que no exist[e]n condiciones para desarrollar la consulta, y que el proponente cumplió con utilizar medios alternativos de algún tipo para identificar las medidas de mitigación necesarias y socioculturalmente apropiadas. La aplicación creativa y permisiva del texto consagrado en esta nota al pie por parte de los Prestatarios, podría facilitar la no-observancia de sus obligaciones de consulta y consentimiento. Esto es algo que hay que monitorear muy de cerca.

El contenido de la nota al pie #18 de la Política ensancha incluso más este resquicio (o trampa debido a que permite al Proponente del Proyecto presentar evidencia de los acuerdos concertados con los pueblos indígenas después de la aprobación del proyecto por parte del Directorio, cuando ya está en plena ejecución. Tal como ha sido redactado, la nota al pie parece permitir al Proponente del Proyecto, que solamente tiene que demostrar que efectivamente ha llegado a un acuerdo con los pueblos indígenas respecto a la necesidad de sostener más negociaciones y llegar a más acuerdos en el futuro.

A partir de ahí, el Prestatario tiene el camino abierto para proceder con el proyecto a pesar de no haber resuelto plenamente los temas con la comunidad indígena en cuestión. Algunos proyectos podrían prestarse a procesos que permitan llegar a acuerdos en forma continua. No obstante, de ser aplicada incorrectamente y en mala fe esta disposición podría presentar serios problemas ya que han habido. Prestatarios en tiempos pasados, que han descrito imperfectamente no solamente sus procesos de consulta con los pueblos indígenas sino también los resultados y los acuerdos que de ahí surgieron.

• No contiene ninguna referencia a la verificación independiente de consultas, negociaciones o acuerdos: Aún no contiene ningún requerimiento para la verificación del cumplimiento del Prestatario con las salvaguardias consagradas en la Política incluyendo los procesos de consulta, negociaciones de buena fe, consentimiento y acuerdo por parte de terceros. Bajo esta Política, esto sólo es responsabilidad del Banco. (V.5.1 & V.5.3).

• Apoyo financiero para llevar a cabo los mecanismos de consulta, negociaciones de buena fe y acuerdo o consentimiento: Lo que sí representa un factor positivo, es que la Estrategia no-vinculante, y no la Política, establece que Los Proponentes y los pueblos indígenas afectados podrán solicitar el apoyo logístico, financiero o de facilitación del Banco a fin de apoyarlos en la realización de estos procesos. (Estrategia, 7.8). En este contexto, el Banco indica expresamente que tomará en cuenta la necesidad de superar desequilibrios de poder y recursos entre las partes.

Pueblos indígenas no contactados

La Política establece que debido a la imposibilidad de aplicar mecanismos de consulta previa y negociación con relación a ellos, para estos casos, el Banco sólo financiará proyectos que respeten el derecho de dichos pueblos de permanecer en dicha condición y vivir libremente de acuerdo a su cultura. (6) Esto requiere el uso de medidas adecuadas para reconocer, respetar y proteger sus tierras y territorios, medio ambiente, salud y cultura; y evitar contacto con ellos como consecuencia del proyecto. (IV.B.4.4.g). La Política definitiva no prohíbe el contacto en forma expresa, pero busca evitarlo y confiere mucha discreción en el personal del Banco para que ellos sean los que determinen cuándo podrían estar en peligro estos derechos, cuando el respeto del derecho ya está consagrado de manera amplia y suficiente, así como las medidas de mitigación a tomarse. (7) La implementación de las guías propuestas por el Banco por lo tanto, será absolutamente crítico para garantizar la implementación correcta de esta disposición.

Reasentamiento

La Política no aborda el tema de asentamiento de manera detallada. Se limita a afirmar que el Banco procederá a aplicar ésta Política en forma consistente con todas las otras políticas del Banco incluyendo la política sobre reasentamiento involuntario (OP-710). Asimismo, manifiesta que la política del Banco aplicará la norma que acorde el nivel más alto de protección a los pueblos indígenas y sus derechos. (VI.6.3). Según esto, la Política requiere obtener consentimiento previo a cualquier evento de reasentamiento debido a que la Sección IV de la OP-710 establece que los pueblos indígenas solamente podrán ser desplazados si es que las comunidades afectadas hayan otorgado su consentimiento fundamentado a las medidas de reasentamiento y compensación. Asimismo y no obstante las disposiciones del OP-710, el reasentamiento involuntario sería considerado como impactos potenciales adversos particularmente significativos lo cual reactiva lo consagrado en la Sección IV.B.4.4.a.ii de la Política y requiere del acuerdo de la comunidad afectada.

Divulgaciones Públicas y Acceso a la información

La Política no discute el tema de divulgación de documentos en ninguna de sus secciones. El término consulta informada no aparece en la Política, aunque en la nota al pie #10 establece que el acuerdo y el consentimiento deberán basarse en información idónea. Es de suponer que seguirán operando las políticas existentes del Banco incluyendo la Política de sobre Disponibilidad de Información del 2003. Sería recomendable que los pueblos indígenas examinen estas otras políticas detalladamente.

Conocimiento de sus derechos y capacitación

La Política no requiere al personal del Banco ni a los Prestatarios informar a los pueblos indígenas afectados de sus derechos bajo derecho nacional o internacional salvo en el contexto de un proyecto que pueda excluir a los pueblos indígenas, basándose en motivos étnicos. Bajo estas circunstancias limitadas, los pueblos indígenas deberán ser informados de sus derechos laborales, sociales y financieros. (IV.B.4.4.d). La Estrategia por otro lado, sí establece que el Banco se encargará de capacitar a los pueblos indígenas para el diálogo y la negociacióne (Estrategia, 7.5.a) (8).

Revisiones, evaluaciones, monitoreo y verificaciones

Con respecto a esta temática, la Política dedica mucho tiempo a hablar de estudios de diagnóstico, criterios y procedimientos específicos , medidas necesarias, medidas de supervisión y evaluación, evaluaciones sociales, culturales y ambientales, etc. La Estrategia también menciona estos términos e indica que el Banco preparará herramientas metodológicas, guías operativas y buenas prácticas. (Estrategia, 7.4). Lamentablemente, ninguno de los dos documentos cumple con ofrecer mucho en términos de una descripción del contenido de estos procesos, procedimientos, guías y mecanismos.

Por ejemplo, la Política exige la realización de los estudios participativos de diagnóstico en relación al diseño de proyectos, programas y cooperaciones técnicas (IV.A.4.2.a). Bajo el sub-título Impactos Adversos la Política también requiere que se realicen evaluaciones para determinar la gravedad de los impactos negativos potenciales sobre la seguridad física y alimentaria, tierras, territorios, recursos, sociedad, derechos, economía tradicional, forma de vida e identidad o integridad cultural de los pueblos indígenas, identificando a los afectados indígenas y sus legítimos representantes y procesos internos de toma de decisión. (IV.B.4.4.a.i). La Política asimismo establece que el Banco adoptará las medidas necesarias para implementar o verificar que se implementen las salvaguardias previstas en esta política y que dichas medidas se detallarán en guías específicas sobre aspectos técnicos y de procedimiento . (V.5.1).

• Determinación del requerimiento de consentimiento previamente a las evaluaciones socioculturales y ambientales: Específicamente, la Política establece que, tomando en cuenta las perspectivas de los pueblos indígenas, la división responsable del Banco conducirá una revisión técnica durante las primeras etapas de programación e identificación. (V.5.3.a) (9). En ese momento, el Banco, no el Prestatario, será el que determine si es que se verán afectados los derechos de los pueblos indígenas, el que determine los impactos y beneficios que podrían surgir y como producto de estos resultados y el que determine cuál es el nivel de análisis necesario para atender la temática indígena, inclusive los análisis socioculturales y los procesos de consulta y negociación de buena fe.

Si bien es cierto que es muy loable que la Política haya introducido revisiones técnicas durante las etapas tempranas, esta disposición resulta preocupante si es que lo que implica es que, el Banco determinará si es que se requiere el consentimiento de los pueblos indígenas o si solamente se requiere de consulta y negociaciones de buena fe previamente a la conducción de evaluaciones socioculturales integrales o revisiones ambientales y sociales las cuales probablemente contarían con una significativa participación, contribuciones, e aportes indígenas.

Es de suponer que estas evaluaciones y revisiones solamente se van a requerir después de que el Banco haya concluido su revisión técnica y haya decidido proceder con la ejecución de un proyecto con impactos potenciales adversos. Luego de lo cual, el Banco provee guías para verificar el cumplimiento del Prestatario con los requerimientos de: Preparación de las evaluaciones socioculturales y "revisiones sociales y ambientales, realizando procesos de "consulta y negociación de buena fesocioculturalmente apropiados y debidamente documentados y "medidas exigibles de mitigación, restauración y compensación detalladas... (V.5.3.b.ii & iii).

• Mitigación y Compensación versus Suspensión o Cancelación: El Banco sostiene que implementará medidas de supervisión y evaluación para verificar el cumplimiento de los requisitos de la Política. En caso de incumplimiento con las medidas de la Política, el Banco tomará las medidas remediales necesarias para que el proponente del proyecto corrija los problemas identificados dentro de un plazo aceptable. (V.5.3.d).

La Política en ningún momento especifica el alcance de estas medidas remediales. De ameritarlo, ¿incluirían la posibilidad de suspender el financiamiento por parte del Banco o suspender el proyecto/actividad en sí? El objetivo de la Política es evitar o minimizar la exclusión y los impactos negativos(IV.4.1). La pregunta entonces es, poder determinar si es que la Política se implementa para enfatizar la evasión de los impactos negativos, o se implementa simplemente para recalcar la necesidad de mitigación, restauración y compensación por dichos impactos. Notablemente, la única vez que la Política establece expresamente que el Banco no financiará un proyecto, es cuando éste excluya[n] a los pueblos o personas indígenas por motivos étnicos." (IV.B.4.4.d) (10).

Finalmente, la Política concluye con una disposición bienvenida, que requiere la evaluación periódica de su implementación, mediante revisiones independientes que incluirán consultas con los gobiernos nacionales, los pueblos indígenas, el sector privado y la sociedad civil. (VII.7.2). La primera evaluación tendrá lugar a más tardar a los cinco años de la entrada en vigencia de la Política (lo cual equivale a seis meses después de su aprobación por el Directorio de Ejecutivo (Agosto de 2006) (VII.7.2 y VIII.8.1).

Notas:

(1) Para obtener copias de la Política y Estrategia, referirse a: http://www.iadb.org/sds/ind/site_401_s.htm.

(2) Todas las partes en letra cursiva han sido insertadas por el autor y no necesariamente aparecen en los textos de la Política o de la Estrategia.

(3) Insignemente, donde existe controversia respecto este tema, el Banco require "evidencia de una resolución satisfactoria antes de proceder con la actividad en cuestión. (Nota al pie # 7).

(4) En este caso, el Prestatario deberá proveer, a más tardar antes de la aprobación de la operación por el Directorio, evidencia de los acuerdos alcanzados con los pueblos afectados. (V.5.3.c)).

(5) Según la Política, el acuerdo y consentimiento deben obtenerse libres de coerción o influencia indebida y con base en información idónea a los afectados en cuanto a la naturaleza, alcance e impactos de las actividades propuestas. (nota al pie # 10). (Nota: No hay ninguna mención de información previa, solo de información idónea).

(6) En la versión en ingles, se refiere a la imposibilidad de aplicar mecanismos de consulta previa y negociación de buena fé con relación a ellos...

(7) En lo que respecta los pueblos no contactados, la Estrategia no-vinculante, en el párrafo 6.5.e, generalmente repite la disposición de la Política añadiendo que el Banco apoyará los esfuerzos de los gobiernos para regularizar los territorios de los pueblos no contactados y establecer zonas de amortiguamiento, limitar el acceso a esos territorios, y desarrollar las medidas y estrategias de monitoreo y atención de emergencia necesarias, buscando prioritariamente evitar el contacto. De ocurrir, sería un gran paso en adelante.

(8) La Estrategia no-vinculante más no la Política, establece que el Banco implementará medidas de diseminación y capacitación, incluyendo aportes financieros, para dar a conocer la temática indígena dentro de la institución y en los sectores público y privado de los países de la región, y para aumentar el grado de conocimiento y sensibilidad de su personal y del personal de sus contrapartes sobre la diversidad cultural de los pueblos indígenas. (Estrategia, 7.5). No obstante, la Estrategia no hace referencia expresa a lo relacionado a la capacitación de los pueblos indígenas respecto a sus derechos.

(9) Al momento de conducir esta revisión, cuando el proyecto lo amerite, el Banco contará con expertos en temas indígenas y con insumos [aportes] de los pueblos indígenas siempre que sea posible. (V.5.3.a.ii).

(10) La Estrategia no-vinculante sin embargo, determina que para ser elegibles para financiamiento por parte del Banco, las operaciones deben cumplir con las normas de derecho aplicables, ajustarse a las salvaguardias establecidas en la Política Operativa sobre pueblos indígenas, y ser consistentes con las disposiciones de las demás disposiciones del Banco. (Estrategia, 7.6).

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Fuente: Forest Peoples Programme, 1c Fosseway Business Centre, Stratford Road, Moreton-in-Marsh GL56 9NQ, UK tel: +44 (0)1608 652893 fax: +44 (0)1608 652878 email: [email protected]- ttp://www.forestpeoples.org