Perú: Licencia social: el núcleo de los conflictos sociales del Perú

Por Jaime Escobedo Sánchez

06 de diciembre, 2011.- Cada vez que el Estado recurre a la «licencia social» para enfrentar el estallido de un conflicto social alrededor de un proyecto de utilización de recursos naturales (minería, gas, petróleo, agua, etc.), deja la sensación de estar procediendo con demagogia, con el único objeto de aplacar momentáneamente el malestar de la población. Es importante esclarecer la naturaleza de la «licencia social», ahora que está en boga por su relación con megaproyectos como Inambari y Minas Conga.

Licencia social equivale a aprobación continua o amplia aceptación, por parte de una comunidad local y sus grupos de interés (organizaciones sociales, sindicatos, empresas, asociaciones de profesionales, ONG, etc.), de un proyecto de inversión. Hay una secuencia de legitimidad, credibilidad y confianza en la obtención de este tipo de licencia. Un proyecto de inversión debe ser considerado legítimo antes de que la credibilidad tenga valor para la relación con los grupos de interés, y tanto la legitimidad como la credibilidad deben estar presentes antes de que se pueda desarrollar con ellos un vínculo de confianza significativa(1).

Inambari y Minas Conga no son los únicos casos donde hay rastros de la licencia social. El gráfico que se muestra, apunta a problemas de legitimidad, credibilidad y confianza, mezclándose constantemente en gran parte de los conflictos socioambientales que reporta mensualmente la Defensoría del Pueblo.

El hecho de que, en la mayoría de estos casos, el Estado adelante su respaldo al grupo inversor, a despecho de la oposición de diferentes sectores de la población, demuestra que por lo menos el MEM maneja una idea de «licencia social» que no corresponde a su naturaleza y tampoco toma en cuenta la evolución del concepto(2).

Todo indica que para el Estado y muchas empresas, la licencia social se reduce a un permiso formal, ligado a tareas y eventos específicos, lo cual explicaría por qué a menudo se la relaciona con la consulta, la participación, la responsabilidad social y la licencia ambiental, cuando existen diferencias importantes entre todas ellas.

Licencia social no es consulta

La consulta está contemplada en el Perú como un derecho exclusivo de los pueblos indígenas, para ser exactos, comunidades campesinas y nativas, quienes lo ejercen en momentos previos a la aprobación de un proyecto de inversión (concesión), en la medida en que pueda afectarles directamente. Por el lado de la licencia social, incluye a cualquier comunidad, independientemente de que sea indígena, así como a otros grupos de interés, y tiene efectos tanto antes como con posterioridad a la instauración de un proyecto de inversión.

Licencia social no es participación

La participación ciudadana tiene un desarrollo especial en función del sector del Estado o la materia donde se ejercitará. En lo que toca a los recursos naturales, la legislación peruana reduce la participación ciudadana a intervenir, fundamentalmente, en asuntos ambientales. Esta forma de participación no sintoniza con la idea de licencia social porque no recoge una discusión acerca de la pertinencia de una inversión, a lo cual se suma que es el propio inversionista quien propone el plan de participación y que el requerimiento de la «opinión comunitaria» es enunciativo o ambiguo. Tal y como está diseñada la participación ciudadana en materia de recursos naturales, responde más bien a un enfoque  desde las necesidades de las empresas y la cristalización de sus proyectos.

Licencia social no es responsabilidad social

La responsabilidad social agrupa un conjunto de políticas y principios que nacen desde las propias empresas, y si bien como resultado de su incorporación hay una serie de beneficios para las comunidades, quienes terminan beneficiándose en mayor grado son las propias compañías al darle cierta sostenibilidad a su inversión y ver incrementada su reputación. Por el lado de la licencia social, es el acuerdo entre la comunidad y la empresa lo que da origen al conjunto de principios y lineamientos que orientarán su relación. A pesar de esa diferencia en cuanto a su origen, actualmente la responsabilidad social se utiliza como una herramienta para obtener la licencia social.

Licencia social no es licencia ambiental

El Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental contempla estudios de impacto ambiental como parte del proceso de autorización de una concesión de exploración y explotación de recursos naturales. Estas licencias ambientales son títulos formales y regulados que implican la aprobación, desde el gobierno, para realizar proyectos de inversión. Por el lado de la licencia social, se trata más bien de un instrumento informal que refleja la aprobación continua o amplia aceptación de la comunidad local y otros grupos de interés a un proyecto de inversión

¿Qué objeto tiene trastocar el concepto de licencia social?

Para ciertos sectores de la población, el que sus autoridades invoquen la licencia social, sin precisar qué rol cumple este concepto dentro de las políticas públicas, dejaría abierta la posibilidad de una autorización social en el otorgamiento de concesiones. Dicha percepción, apenas confrontada con la realidad de un ordenamiento jurídico que subraya que el Estado tiene autonomía en fijar las condiciones de utilización de los recursos naturales, así como su otorgamiento a particulares (artículo 66 de la Constitución), puede desembocar en más conflictos y de mayor intensidad. Por eso, el Estado tiene una gran responsabilidad en el respaldo de la legitimidad, credibilidad y confianza como elementos auténticos de la licencia social, en lugar de asimilar este concepto al cumplimiento de requisitos legales y la obtención de autorizaciones (licencias) inalterables.

Por lo pronto, el término licencia social ni siquiera forma parte del ordenamiento jurídico peruano. Incluso, el expresidente de Newmont Mining Corporation(3), Pierre Lassonde(4), es consciente de la naturaleza dinámica de la licencia social al señalar que «uno no obtiene la licencia social yendo a un ministerio de gobierno y completando una solicitud, o simplemente pagando una tarifa. Se necesita mucho más que dinero para llegar a ser verdaderamente parte de las comunidades en las que uno opera».

Hay que insistir en la licencia social como un conjunto de relaciones dinámicas y continuas entre empresas y grupos de interés, orientadas a la aprobación continua o amplia aceptación de un proyecto de inversión. Conflictos como los de Minas Conga e Inambari, al igual que la mayoría de las disputas socioambientales reportadas por la Defensoría del Pueblo, son un claro ejemplo de lo mucho que hay que trabajar para conseguir una licencia social de la población.

Notas

(1) Thomson, I. y Joyce, S. (2000). Earning a social licence to operate: Social acceptability and resource development in Latin America. Can. Inst. of Min. and Metall. Bull. 93:49-53.

(2) El concepto de licencia social surgió en 1997, durante una conferencia sobre minería y comunidad, auspiciada por el Banco Mundial, para caracterizar el conjunto de actividades de la industria minera orientadas, entre otras cosas, a recuperar su reputación, pero desde entonces ha evolucionado hasta englobar un conjunto de relaciones dinámicas y continuas entre una empresa y los grupos de interés que coexisten en un determinado espacio geográfico.

(3) Newmont es uno de los accionistas principales en minera Yanacocha, la mina de oro más grande de Latinoamérica, y es también uno de los impulsores del actual proyecto Conga, ambos

ubicados en Cajamarca.

(4) Lassonde, P. (2003). «How to earn your social licence». Mining Review, pp. 7-13.

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Fuente: Revista Agraria: http://www.larevistaagraria.org/sites/default/files//revista/LRA135/LRA-135.pdf