América Latina: ¿Por qué los contratos petroleros son un obstáculo para el desarrollo?

Compartimos el informe "Letra pequeña, grandes abusos: Por qué los contratos petroleros en América Latina son un obstáculo para el desarrollo" elaborado por Intermón Oxfam sobre la actuación de las grandes compañías de hidrocarburos, como REPSOL YPF, en la región. Y agradecemos a Patricia Borraz el envío del mismo.

- Letra pequeña, grandes abusos (PDF, 61 páginas)

Resumen

Los hidrocarburos plantean una de las mayores contradicciones en el campo del desarrollo y la pobreza. Alrededor de 50 países en desarrollo son altamente dependientes del petróleo y el gas de los que disponen, y en su inmensa mayoría afrontan graves problemas de pobreza y subdesarrollo. Es lo que se ha dado en llamar la maldición de los recursos naturales: Estados débiles, riquezas naturales que generan ingresos escasos, sistemas ineficaces de salud y educación, violencia y corrupción.

Mientras tanto, las grandes empresas extractivas internacionales, como Shell, Exxon Mobile, BP o Repsol YPF presentan cada año abultadas cuentas de beneficios y se encuentran en el segmento más rentable de la economía mundial.

¿Cómo explicarlo? ¿Dónde está el problema? ¿Cómo es posible que el sector que más riqueza reparte entre accionistas del mundo entero no ofrezca, sin embargo, beneficios sustanciales para los millones de ciudadanos que son sus legítimos propietarios?

Este informe propone medidas concretas para lograr que esa enorme riqueza natural sirva a la población de los países dueños de los recursos y contribuya a cubrir sus necesidades de desarrollo. Para ello ofrece un análisis detallado de las claves del injusto reparto de esa riqueza, deteniéndose a estudiar detalladamente varios de los contratos suscritos por la compañía Repsol YPF, la primera empresa española del sector y principal inversora privada en América Latina. Esta perspectiva es, inevitablemente, parcial: una valoración completa del papel que juega la industria extractiva en el mundo en desarrollo debe incorporar los considerables daños sociales y ambientales que ésta produce, y que Intermón Oxfam ha reflejado en otros trabajos de investigación.

Los países analizados en el documento son Ecuador, Perú, Bolivia, Argentina y Venezuela. Todos ellos tienen dos elementos en común: cuentan con una alta producción de hidrocarburos y ocupan posiciones en el índice de desarrollo humano que están por debajo de lo que esta producción les debería permitir. La escasez de recursos y oportunidades mantiene en la pobreza a más de 40 millones de personas de una población total de 116 millones en los cinco países analizados. Por otro lado, son países en los que desde finales de los años ochenta se aplicaron diferentes medidas de liberalización y privatización, que limitaron los controles y la participación pública en la actividad económica.

Esta estrategia ofreció a la inversión extranjera condiciones muy ventajosas, en donde la exploración, explotación y comercialización de los hidrocarburos no fue una excepción. Se posibilitaron beneficios desproporcionados para la industria extractiva (que este informe cuantifica para los contratos analizados), en un injusto reparto de la renta del petróleo y el gas. En el caso de Bolivia, las inversiones realizadas en el sector desde 1996 pagaban únicamente un impuesto directo del 18% de la producción; el 82% restante era para la empresa.

Algunos Gobiernos han modificado recientemente estas condiciones con el fin de corregir parte de sus desequilibrios, lo que ha dado lugar a airadas protestas de compañías como Repsol YPF, en particular en los casos de Bolivia y Ecuador. Los Gobiernos de origen de las empresas, como el español, han defendido políticamente los argumentos de las compañías privadas frente a los cambios introducidos por las autoridades de los países productores. Esta injerencia se ha hecho apelando a la necesidad de seguridad jurídica para los inversores, pero sin considerar la necesidad de reequilibrar las condiciones de reparto y corregir así las desorbitadas ganancias de las empresas extractivas privadas.

Repsol YPF ha promediado entre 1997 y 2007 unos ingresos operativos de 39.218 millones de euros por año, y un beneficio neto de 1.950 millones de euros. Para el año 2007 ese beneficio fue de 3.188 millones de euros. Los ingresos operativos de un año de Repsol superan la riqueza nacional conjunta de Ecuador y Bolivia, lo que da una idea de su capacidad negociadora al sentarse a la mesa a discutir los contratos bajo los que opera.

Lamentablemente, los debates públicos y mediáticos han pervertido el concepto de seguridad jurídica en favor de las empresas. Se han obviado las injustas condiciones en que se pactaron muchos contratos y el hecho de que millones de personas han visto limitadas sus posibilidades de acceder a mejores servicios de salud y educación. La seguridad jurídica debe proteger los derechos de las empresas, pero también el interés público: el de la ciudadanía y el de las comunidades campesinas e indígenas directamente afectadas por las explotaciones, así como a la propia naturaleza.

La empresa es parte necesaria en la exploración y extracción del crudo, y, en la mayoría de los casos, empresas y Estados se necesitan mutuamente. Pero la combinación de Gobiernos locales débiles y convencidos de la importancia de atraer el capital extranjero a cualquier precio, empresas extractivas poderosas y con planes de expansión bien definidos, y Gobiernos occidentales en respaldo de las que considera sus empresas han resultado a menudo en condiciones demasiado favorables al socio privado de la operación.

Lo cierto es que las compañías extractivas han conseguido ventajas excesivas. Algunas de ellas son particularmente difíciles de justificar:

• Contratos demasiado prolongados en el tiempo: hasta 50 años de explotación, lo que implica total libertad en la extracción de los recursos.
• Regímenes fiscales muy favorables, pagando al Estado menos del 20% de la renta petrolera.
• Exoneración de responsabilidades sociales o ambientales, incluyendo la ausencia de obligaciones de reparar áreas dañadas por la exploración o de compensar a las comunidades afectadas.
• Resolución internacional de las controversias que puedan surgir entre el país productor y las compañías, lo que debilita las posibilidades de éxito de los Estados frágiles.
• Aplicar precios internacionales a la venta del gas o el crudo en los propios países productores.

Ningún contrato en estas condiciones hubiese salido adelante si las compañías hubiesen negociado con Gobiernos capaces y responsables. Lamentablemente, en los casos que analiza este informe el Estado ha hecho una grave dejación de sus funciones: no ha defendido los intereses de sus ciudadanos y ha antepuesto las conveniencias políticas o económicas puntuales al desarrollo a largo plazo, la inversión en educación y salud, y el futuro de sus pueblos. A menudo, la opacidad, las negociaciones secretas y la ocultación han prevalecido al escrutinio público de los contratos y de sus resultados, evitando así la vigilancia social, como prueban las dificultades que Intermón Oxfam ha encontrado para acceder a contratos petroleros en la región.

Esta situación se hace hoy más insostenible que nunca. Incluso manteniendo su capacidad productiva en los niveles actuales, el alza de los precios internacionales de los hidrocarburos podrían incrementar los ingresos por exportaciones de Bolivia y Ecuador en un 91% y un 17%, respectivamente. Estos ingresos suponen tres veces el gasto social de Ecuador y dos veces el de Bolivia, lo que da una idea del potencial que las reservas de gas y petróleo ofrecen a algunos países pobres. Las nuevas políticas puestas en marcha en estos países pretenden aprovechar mejor esta importante oportunidad.

Pero el dilema que afrontan los países productores no es sencillo: por una parte han de buscar el máximo beneficio posible de la explotación que realizan, de manera dominante, empresas privadas; por otra, necesitan del capital inversor de esas mismas empresas para poder continuar con la actividad extractiva. En ese contexto, conseguir de las negociaciones resultados favorables al interés público no es una tarea sencilla.

La investigación base sobre la que se sustenta este informe de Intermón Oxfam revela que durante la década de los noventa el reparto de la riqueza petrolera en la región favoreció claramente al sector privado. Según las estimaciones efectuadas en este informe, los contratos petroleros suscritos por Repsol YPF y sus socios durante este período habrían permitido acaparar en promedio el 52% de la renta petrolera, dejando para el Estado el 48%. Incluso cuando en los últimos años la parte del Estado se ha elevado en promedio hasta el 74%, no se ha puesto en riesgo la rentabilidad del negocio petrolero: bajo las nuevas condiciones se situaría en una rentabilidad promedio del 32% anual (es decir 32 centavos de dólar por dólar invertido) en el peor de los casos analizados; y del 56% anual (es decir, 56 centavos de dólar por dólar invertido) en el mejor. Estos beneficios superan con creces el promedio bursátil de cualquier país de América Latina. Los dos índices bursátiles de la región (el Merval argentino y el Bovespa brasileño) han experimentado en los últimos 13 años una rentabilidad anual de 11,7% y 23,21% respectivamente.

Algunos cálculos realizados por Intermón Oxfam en varios de los contratos y bloques extractivos permiten estimar la magnitud de los beneficios extraordinarios(*) obtenidos por Repsol YPF en detrimento de algunas de las economías más pobres de América Latina:

• Los beneficios extraordinarios obtenidos en un solo bloque extractivo de Bolivia podrían haber alcanzado los 65 millones de dólares al año. Esta cantidad equivale al gasto en educación de 866.000 personas o el gasto en salud de 1.167.000 personas en el año 2005.

• En Perú, los beneficios extra de la multinacional española en los dos lotes extractivos analizados podrían haber llegado a los 65 millones de dólares, suficientes para cubrir el gasto educativo de 721.000 niños y niñas o el gasto sanitario de 638.000 peruanos.

Revertir esta situación requiere de una gestión transparente en toda la cadena extractiva: procesos de licitación, contratos, pagos y beneficios. Sin embargo, en esta materia los países y la compañía a los que nos referimos están muy atrasados, y no existen los adecuados canales de acceso a la información sobre el contenido de los contratos y sobre los resultados de la explotación y de los ingresos recibidos por el Estado en cada país. Esos datos se gestionan como información reservada, aunque ya hay algunos avances; Bolivia, por ejemplo, ha hecho públicos los contratos renegociados a partir de la nacionalización del 1 de mayo de 2006.

Tampoco la propia Repsol YPF sale bien parada al analizar sus estándares de transparencia, ya que la compañía no ofrece información desagregada por país de las reservas, inversiones, beneficios o impuestos pagados.

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(*) Se ha estimado lo que podría considerarse una ganancia sostenible', de acuerdo a las técnicas de análisis financiero utilizadas en el sector. Para ello se ha estimado una Tasa Interna de Retorno para la inversión de entre el 15% y el 25%. Por encima del 25%, la ganancia puede ser legal (conforme a las reglas contractuales), pero es desproporcionada en beneficio de la empresa y en perjuicio del Estado. Esa desproporción es lo que denominamos beneficios extraordinarios.