Por Jose De Echave C.
CooperAcción, 23 de octubre, 2018.- En medio del debate sobre la reforma política y el sistema de justicia, el referéndum y las elecciones municipales y regionales, no se debe perder de vista que la elaboración de nuevas leyes ha continuado en el Congreso. En anteriores ediciones hemos abordado el tema de la ley de hidrocarburos, varios iniciativas vinculadas a temas ambientales, entre otras.
Otra iniciativa que no debe pasar desapercibida es el proyecto de Ley 1994/2017-CR que propone la creación del “Canon Comunal”, que ya ha pasado por la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera, como primera comisión dictaminadora y posteriormente por la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
El proyecto de Ley fue presentado el 12 de octubre de 2017 por el congresista Jorge Del Castillo y fue respaldado por el conjunto de la bancada aprista. Como se recuerda, la propuesta de canon comunal fue uno de los temas que planteó el candidato aprista en la pasada campaña electoral del año 2016.
La hipótesis que está detrás de la propuesta
En la página 11 del dictamen de la Comisión de Descentralización se expone parte del argumento central de la propuesta:
“son los gobiernos locales quienes reciben mayores recursos por canon, sin embargo, las poblaciones directamente impactadas por la ejecución de la actividad económica, no reciben –en su mayoría– una mejora sustantiva en su calidad de vida, lo cual se evidencia por los constantes reclamos que efectúan”.
Siguiendo el hilo conductor del argumento, todo indica que la hipótesis que está detrás de la propuesta de canon comunal es que si las poblaciones ven que el dinero va a llegar de manera directa a las propias comunidades, el rechazo y las resistencias a los proyectos extractivos, mineros o de hidrocarburos, disminuirán.
Sin embargo, la realidad es bastante más compleja. Si se revisa la propia evolución de los conflictos sociales en la base de datos de la Defensoría del Pueblo, se puede apreciar con claridad que el número de conflictos, sobre todo en zonas de influencia de actividades extractivas, se disparó precisamente en los años del súper ciclo de precios, período en el que las transferencias de dinero a las regiones (vía canon, regalías, aporte voluntario y otros), aumentaron considerablemente.
no es cierto que una transferencia de dinero a las comunidades vaya a asegurar necesariamente que el rechazo a los proyectos y los conflictos sociales disminuyan.
Lo cierto es que los conflictos vinculados a actividades extractivas y las causas que los originan, son multidimensionales (económicos, sociales, culturales y ambientales). Por lo tanto, no es cierto que una transferencia de dinero a las comunidades vaya a asegurar necesariamente que el rechazo a los proyectos y los conflictos sociales disminuyan. Esta es una realidad que no solamente se da en el Perú.
Ahora bien, ¿en qué consiste la propuesta del proyecto de Ley que crea el canon comunal? El núcleo de la propuesta gira alrededor del Artículo 6 de la Ley de Canon y tiene que ver con su utilización. La modificación plantea que los gobiernos locales “entregarán el treinta por ciento (30%) del total del canon que les fuera transferido a las comunidades donde se explota el recurso natural". Además, se precisa que la aplicación de tales recursos “tiene por finalidad la inversión productiva para el desarrollo sostenible y el mejoramiento de infraestructura de uso público. La entrega de recursos se realiza a través de un fondo concursable y se ejecutará bajo la modalidad de núcleo ejecutor de acuerdo a la normativa vigente”.
Cabe señalar que la propuesta ha recibido observaciones de varios ministerios. Por ejemplo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), señala la ausencia de un análisis costo-beneficio; además que “la iniciativa legislativa no ha incorporado la determinación de la Entidad que será responsable de controlar y supervisar la ejecución de los recursos que serán transferidos”. Por otro lado, la Dirección General de Política Macroeconómica y Descentralización Fiscal del propio MEF señala que “la propuesta constituye una medida poco eficiente porque atomiza la inversión y puede inmovilizar recursos escasos cuando estos son poco significativos”. Así también, señala que “esta propuesta resulta inviable en razón que las comunidades no constituyen unidades ejecutoras del Sector Público”.
Para el Ministerio de la Producción, el proyecto de Ley resulta improcedente mientras que para el Ministerio de Agricultura y Riego “es viable sin observaciones”. Finalmente, el Ministerio de Cultura (MINCUL) alude al tema de los núcleos ejecutores y su conformación y recomienda que “el proyecto de Ley contemple el concepto de intangibilidad destinado a que los recursos provenientes de canon distribuidos a las municipalidades de las zonas de extracción y que no puedan ser ejecutados en el año donde fueron programados, no pueden reprogramarse en otra actividad distinta a la de su criterio de distribución“. El MINCUL también indica que es la entidad que se encuentra a cargo de la administración de la Base de Datos Oficial sobre Pueblos Indígenas.
Foto: Alerta Económica
Otras consideraciones de fondo
Como ha sido mencionado, el proyecto de Ley plantea que los gobiernos locales de las zonas donde se explota el recurso natural transferirán el 3% del total percibido por canon a las comunidades bajo la modalidad de Núcleos Ejecutores.
¿Cuál es la definición de Núcleo Ejecutor? Es aquella institución u organismo representativo de la sociedad organizada, reconocido legalmente, que recibe financiamiento del Estado por mandato legal, a través de los diversos niveles de gobierno. Los Núcleos Ejecutores están conformados por no menos de cien (100) personas que habitan en una determinada localidad rural o urbana y que se encuentran en situación de pobreza y extrema pobreza. Así tenemos: comunidades campesinas y nativas; asentamientos humanos rurales y urbanos; rondas campesinas; comités de autodefensa y de gestión local; organizaciones de licenciados de las FFAA y policiales; otros. Sus representantes se estructuran de la siguiente manera: presidente; secretario; tesorero; veedor.
Existen diferentes experiencias de Núcleos Ejecutores y cabe preguntarse para este caso la pertinencia de los mismos y qué mecanismos de seguimiento se deberían dar, formas de organización, control y fiscalización. No hay que dejar de mencionar que en el texto sustitutorio del proyecto de Ley propuesto en la Comisión de Descentralización se plantea que “En el caso de los recurso entregados conforme al numeral 6.3 de la presente Ley, tanto las municipalidades como los núcleos ejecutores, son responsables civil y penalmente por la correcta utilización de los fondos asignados”.
Si bien nadie puede estar en desacuerdo con que las comunidades directamente impactadas por la ejecución de proyectos extractivos sean priorizadas y reciban los beneficios de la renta que se genera por proyectos de inversión (mineros, de hidrocarburos u otros), no se puede dejar de lado las condiciones adecuadas que se deben generar previamente para que esto ocurra y el objetivo propuesto se cumpla.
La experiencia de casi una década de transferencias importantes de recursos a las regiones -sobre todo en el período del súper ciclo de precios de los minerales-, ha mostrado situaciones diversas a nivel nacional y, en términos generales, se plantea la necesidad de seguir construyendo una verdadera institucionalidad democrática que funcione de manera eficiente, con mecanismos de transparencia, de rendición de cuentas, experiencias validadas de control y fiscalización y por supuesto de ejecución óptima.
Sin plantearse claramente objetivos que apunten a fortalecer nuestras instituciones, se puede estar optando por el camino fácil de despertar expectativas en las poblaciones de transferencias de recursos económicos, atomizando recursos, sin que estén acompañados de procesos de fortalecimiento de sus propias institucionalidades. Lamentablemente, sobre este tema, el proyecto de Ley dice muy poco, por no decir casi nada.
Por otro lado, si el objetivo del proyecto de Ley es que con el canon comunal las poblaciones van a ver llegar los beneficios económicos y de esa manera se generará aceptación o licencia social para los proyectos de inversión -principalmente para los extractivos-, es fácil comprobar que ésta no es una ecuación tan sencilla. Hemos subrayado que la propuesta no considera que las resistencias a los proyectos de inversión son multidimensionales y el Perú es un buen ejemplo de ello.
Otro tema que no considera la propuesta es el de las brechas que se han generado en el país, sobre todo en las épocas de importantes transferencias. Brechas entre regiones productoras que se benefician del canon y las que no lo son, y por lo tanto no reciben ni un sol; brechas entre las poblaciones de influencia directa y las de influencia indirecta, etc. Una propuesta como la del canon comunal puede terminar ahondando estas brechas al ser un instrumento adicional que concentraría aún más la transferencia de recursos en las poblaciones de influencia directa, en desmedro, por ejemplo, de las de influencia indirecta y otras que también son afectadas.
El proyecto del “Canon Comunal” opta por la vía exclusiva y facilista de priorizar el tema del uso de los recursos del canon, sin tener en cuenta las diferentes aristas y sobre todo la experiencia previa, tanto en épocas de abundantes transferencias como en la de las “vacas flacas”. Por supuesto, sin perder de vista los intereses de las comunidades, es necesario abordar el tema del canon en su integralidad y sobre todo tomando en cuenta las implicancias que propuestas de este tipo puede tener en los propios territorios donde se desarrollan los proyectos de inversión que provocan múltiples impactos.
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*José de Echave es economista y ex viceministro de Gestión Ambiental. Es subdirector de la asociación CooperAcción.
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