México y la pluriculturalidad en el Poder Legislativo

Por Marcos Matías Alonso*

10 de enero, 2018.- El 23 de marzo pasado, la Comisión Política de la Red Nacional Indígena (RNI) y Jaime Martínez Veloz, Comisionado para el Diálogo con los Pueblos Indígenas, de la Secretaría de Gobernación, sostuvimos una reunión de trabajo con Lorenzo Córdova, en su carácter de Consejero Presidente del Instituto Nacional Electoral (INE). Todos los allí reunidos coincidimos en la urgencia de abordar el tema político electoral de los pueblos indígenas de México; los derechos electorales, la participación y representación política se colocaron como temas de mayor relevancia para ser debatidos con todos los pueblos indígenas del país.

De la primera reunión con Lorenzo Córdova se acordó hacer tres foros regionales y uno de carácter nacional. Bajo este contexto el INE lanzó la iniciativa: “Diálogos sobre representación y participación política de los pueblos y comunidades indígenas”. Algunos compañeros de la RNI dimos seguimiento a todo el proceso  en las tres regiones. Además del carácter informativo, también fue deliberativo y, sobre todo, hubo muchas propuestas sobre la temática específica. El cuadro siguiente enuncia los tres “Diálogos Regionales” y los Estados de la República que participaron en cada uno de ellos: Chihuahua (15/VI/17), Puebla (30/VIII/17) y Mérida (23/X/17). 

Incluyendo la Ciudad de México, los Foros Regionales abarcaron los 32 Estados de la República, cubriendo de alguna manera la representación de todos los pueblos indígenas de México.

En los Foros Regionales se garantizó la pluralidad de posiciones y se presentaron diversas propuestas de los pueblos indígenas. El formato incluyó la opinión de expertos académicos; se compartieron experiencias comparadas de alcance internacional; hubo libre expresión de múltiples autoridades comunitarias y los representantes de diversas organizaciones indígenas. Se contó con suficiente participación de mujeres y jóvenes indígenas, sin menoscabo de la intervención de líderes veteranos. Se propició un diálogo intergeneracional, interétnico, interestatal y pluripartidario.

El INE fue el principal responsable institucional de los tres Foros Regionales. Fue complementaria la coadyuvancia de la Defensoría Pública Electoral para los Pueblos y Comunidades Indígenas (Defensoría Pública) del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). En Chihuahua, Puebla y Mérida hubo intervenciones de los abogados de la Defensoría Pública. Sus contribuciones enriquecieron las experiencias regionales e ilustraron los avances en la materia. 

Las alocuciones de Lorenzo Córdova fueron importantes para el debate y colocó los temas de mayor relevancia sobre la representación y participación política de los pueblos indígenas de México. En los tres “Foros Regionales” enfatizó lo siguiente:

• Por primera vez en la historia del país convocamos a un diálogo que tiene como propósito analizar el tema de la representación política de los pueblos indígenas.
• Hasta ahora, en los 28 distritos electorales indígenas, los partidos políticos no han postulado candidatos indígenas.
• En el campo político electoral prevalece la deuda histórica con los pueblos y comunidades indígenas, quienes no están debidamente representados en el poder legislativo del país.
• Hagamos esfuerzos para lograr que los pueblos indígenas estén debidamente representados en los espacios de decisión nacional: congresos federales y estatales.
• La representación política de los pueblos y comunidades indígenas sigue siendo un ominoso pendiente, un tema que no hemos abordado y mucho menos resuelto.
• En las últimas décadas se ha planteado: a) crear una circunscripción plurinominal indígena, b) en los 28 distritos electorales indígenas los partidos políticos deben postular solo a candidatos indígenas, y c) crear una cuota para las candidaturas indígenas y promover las acciones afirmativas de los pueblos indígenas.  
• En México hay múltiples propuestas y diversas alternativas. El  INE los convoca y se compromete encauzar esta discusión para dar voz a los pueblos indígenas que han sido excluidos y discriminados. Nos comprometemos a no abandonar la iniciativa hasta culminar el proceso.
• Además de los tres “Foros Regionales”, celebraremos un “Foro Nacional” para noviembre próximo. El INE, junto con los representantes indígenas, entregaremos los resultados de los  Foros Regionales al Titular del Ejecutivo Federal, al Senado de la República, a la Cámara de Diputados, a los Congresos locales y a los presidentes de los partidos políticos del país.

En la inauguración de cada Foro Regional, Lorenzo Córdova enfatizó los temas y propuestas anteriores. Posteriormente se instalaron mesas de análisis, se escucharon expositores y se abrió la ronda de comentarios, sugerencias y, sobre todo, se formularon varias recomendaciones para la consideración de las instancias de decisión nacional. El resumen de las siguientes propuestas, son parte de la carta que la RNI dirigió a Lorenzo Córdova, del 30 de octubre pasado. En esa misiva, se hicieron las siguientes consideraciones:

Primero: Los pueblos indígenas estamos sub representados en el poder legislativo del país. Es ínfima la representación indígena en la Cámara de Diputados y en los Congresos locales. En el Senado de la República aún es mayor la exclusión de parlamentarios indígenas. El siguiente ejemplo muestra datos lacerantes:

En la LX Legislatura de la Cámara de Diputados (2006-2009), de 500 Diputados Federales, solo cinco de ellos eran de origen indígena. De los cinco, no hubo ninguna mujer. La máxima expresión de la exclusión y discriminación política la sufren las mujeres indígenas.

Segundo: En los últimos 30 años, de cada legislatura federal, no se ha rebasado más del uno por ciento de parlamentarios indígenas. Contradictoriamente, tal y como se muestra en la gráfica siguiente, hay una población indígena de 25,694,928 personas, que representa el 21.5% (Encuesta Intercensal, INEGI. 2015), en relación a la población total del país. Demográficamente, los pueblos indígenas representan el 21.5% y no rebasa más del 1% de su participación en la Cámara de Diputados.

Tercero: Para salvaguardar los derechos  electorales de los pueblos indígenas, es de absoluta importancia que los partidos políticos respeten, cumplan y hagan cumplir las disposiciones constitucionales. Hay avances considerables que han conformado un “bloque constitucional de derechos electorales indígenas”, que incluye la legislación internacional y nacional. En este contexto, en los Foros Regionales hicieron diversos reconocimientos a la jurisprudencia que ha elaborado el TEPJF.

Cuarto: A modo de ejemplo, cito la Norma Suprema, que es piedra angular del “bloque constitucional de derechos electorales indígenas”. El 22 de mayo del 2015 se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se reformó la fracción III, del Apartado A, del artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

“Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados”. 

El 29 de julio del 2015, el TEPJF aprobó la Tesis XLI/2015, en la cual establece que:

“El Estado y los Partidos Políticos tienen la obligación de promover la participación indígena en los procesos electorales”. Señala que los “partidos políticos están obligados a establecer mecanismos idóneos y eficaces para que los indígenas puedan ser designados como candidatos”.

En la exposición de motivos, los Magistrados del Tribunal reiteraron la obligación de respetar y hacer cumplir el “bloque constitucional”, tanto de carácter internacional, como de la legislación nacional. En un breve párrafo establece lo siguiente:

“Asimismo, fundamenta la obligación del Estado y de los partidos promover la participación indígena en los artículos 1°, 2°, 4°, 17, 35, 41, 99 y 133 constitucionales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Declaración sobre los Derechos de las Personas  Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas”. 

Quinto: Las cinco circunscripciones plurinominales federales no incluyen el acceso al poder legislativo de los pueblos indígenas. Ante esta situación adversa, en los diálogos regionales de Chihuahua, Puebla y Mérida, los representantes indígenas plantearon la añeja demanda de crear la “sexta circunscripción plurinominal”. Ciertamente es una demanda que se exige desde los 90’s, y volvió a ser considerada en los Acuerdos de San Andrés, en los cuales se exigió:

“Ampliación de la participación que asegure una representación política adecuada de los pueblos indígenas en el Congreso de la Unión y en los Congresos locales”.

El mismo Presidente Consejero del INE, desde el Foro de Chihuahua, reconoció que el derecho de crear una “circunscripción plurinominal indígena” es una iniciativa que no debe descartarse y ser parte del debate nacional para saldar la deuda histórica con los pueblos indígenas.

Sexto: Los siguientes cuadros y gráficas representan la fuerte presencia de los pueblos indígenas en las cinco circunscripciones electorales federales. Observemos primero el cuadro de la población indígena del 2015 por entidad federativa, y la circunscripción electoral federal a la que pertenece. En la parte inferior se indica el porcentaje de la población indígena y lo que representa en cada una de ellas. El cuadro ilustra la distribución de los más de 25 millones de ciudadanos indígenas ubicados en las circunscripciones electorales federales.

Las siguientes dos gráficas muestran la evolución del crecimiento de la población indígena en cada una de las circunscripciones federales, entre los años 2010 y 2015.

A pesar de la fuerte presencia de la población indígena en cada una de las circunscripciones electorales federales, los partidos políticos han excluido candidaturas indígenas por la vía de la representación proporcional. Las acciones afirmativas para pueblos indígenas deben considerar vías plurinominales para el acceso al poder legislativo del país.

Séptimo: Deben crearse las condiciones necesarias para garantizar la participación política de los pueblos indígenas mediante la “acción afirmativa indígena”, desde una regiduría, presidencia municipal, diputación local y/o federal y al senado de la República. El TEPJF ha reconocido que las acciones afirmativas tienen sustento en diversas disposiciones constitucionales y es tiempo de cumplir con dicha normativa jurídica. 

Octavo: Los pueblos indígenas del país valoran el reconocimiento de los 28 “distritos electorales indígenas” uninominales. Lamentablemente, los partidos políticos nunca han estado dispuestos a postular candidatos indígenas y esos espacios han sido ocupados por sus militantes, que comúnmente no son de origen indígena. Por décadas usurparon y desplazaron a los representantes indígenas, sin ningún interés de cumplir con la cuota indígena como un mecanismo para acceder al poder legislativo.

Con el propósito de corregir la omisión de los partidos políticos y la del propio INE, el 14 de diciembre pasado, el TEPJF emitió una sentencia para que, en 13 distritos electorales, se postulen únicamente candidatos indígenas. Por criterios del porcentaje poblacional indígena, la disposición del Tribunal no incluyó a los 28 distritos electorales. Se avanzó en la obligatoriedad de postular candidatos indígenas y en la definición de la autoadscripción acreditada.

Noveno: Resumo lo más relevante de la sentencia que formuló el Magistrado Ponente del TEPJF, para sustentar las acciones afirmativas en los 13 distritos electorales con población indígena:

• Tratándose del ejercicio de los derechos fundamentales de los pueblos y comunidades indígenas, el Estado mexicano tiene la obligación de generar acciones afirmativas
• El INE, como autoridad del Estado mexicano, está obligado, por la Norma Suprema y diversos instrumentos internacionales, a tomar las medidas necesarias para concretizar, en los procesos electorales, el principio de paridad de género y las acciones afirmativas en materia indígena.
• Las acciones afirmativas constituyen una medida compensatoria para situaciones en desventaja, que tienen como propósito revertir escenarios de desigualdad histórica.
• El Estado mexicano debe buscar los mecanismos para que las comunidades indígenas estén representadas en los órganos de decisión legislativos.
• La pluriculturalidad del artículo 2 de la Constitución Federal debe reflejarse en el Congreso de la Unión, específicamente en la Cámara de Diputados.

De acuerdo a lo anterior, el Magistrado Ponente determinó:

“…todos los partidos políticos o coaliciones, deben postular únicamente a candidatos indígenas en 13 distritos electorales, para hacer eficaz la medida implementada, porque ello se traducirá necesariamente en que, quienes resulten electos, sean personas indígenas a las que va dirigida la acción afirmativa, sin perjuicio, de que en los restantes distritos puedan postular candidatos pertenecientes a dichos pueblos o comunidades, en tanto que estamos frente a una cuota mínima a cubrir, mas no limitativa”.

De acuerdo a las disposiciones del Tribunal, los siguientes son los 13 distritos electorales vigentes. En la próxima contienda electoral habrá trece diputados indígenas, independientemente de los partidos políticos que los postulen.

Décimo: En el proceso del juicio para la protección de los derechos electorales de los pueblos indígenas (SUP-RAP-726/2017 y acumulados), la Comisión Política de la RNI participó activamente como “terceros interesados”. Aportaron ideas a los Magistrados e hicieron diversas recomendaciones para configurar la “autoadscripción indígena acreditada”. Meritorio reconocer a Fidencio Romero Tobón (Nahua de Puebla), Mario de Jesús Pascual (Ñañu del Estado de México), Jerónimo López Marín (Ñuu Savi de Oaxaca) y Gabriel Méndez López (Tzeltal de Chiapas).

Colofón

El TEPJF y la Suprema Corte de Justicia de la Nación han desarrollado Tesis, Sentencias, Resoluciones, Jurisprudencia y diversas disposiciones jurídicas para proteger los derechos político electorales de los pueblos indígenas. En el tema de las candidaturas plurinominales indígenas, el caso más ilustrativo es el de Filemón Navarro Aguilar (SUP-JDC-488/2009), sobre la obligación de los partidos políticos de la inclusión de candidatos indígenas (SUP-JDC-585/2015, SUP-JDC-824/2015). En la sesión del 26 de febrero del 2016, el TEPJF  determinó que para la integración de la Asamblea Constituyente de la CDMX, los partidos políticos deben incluir “una fórmula de candidatos indígenas en el primer bloque de 10 candidaturas que registren, a efecto de garantizar una participación plural…”. En este mismo tenor del bloque de la prioridad en las candidaturas indígenas: SUP-RAP-71/2016.

Las siguientes han sido las experiencias exitosas en la jurisprudencia sobre los Sistemas Normativos Indígenas: Cherán, Muchoacán (JDC-9167/2011), San Luis Acatlán, Guerrero (JDC-1740/2012), Chichiquila, Puebla (SUP-JDC-991/2013) y Ayutla, Guerrero (SUP-JDC-545/2015, SDF-JDC-295/2016 y SUPREC-193/2016). El libro: “Sistemas Normativos Indígenas en las Sentencias del TEPJF” (CDMX, 2014), reseña y documenta otros casos emblemáticos.

No hay demasiada tela de dónde cortar para emprender nuevas conquistas político electorales, pero las experiencias relatadas señalan el derrotero que habrán de transitar los pueblos indígenas. Es obvio que habrá muchos obstáculos que impedirán esta aspiración legítima. El camino ha iniciado y continuarán nuevas batallas que se dirimirán en los Tribunales.   

En los tres Foros Regionales, Lorenzo Córdova públicamente asumió el compromiso de organizar en el mes de noviembre pasado, un Foro Nacional para presentar las principales recomendaciones a los poderes de la nación. No honró su palabra y prolongó su ofrecimiento de hacer dicho Foro Nacional para febrero de este año.

En el marco del Foro Regional de Mérida, celebrado en Mérida el 23 de octubre pasado, la Comisión Política de la RNI se reunió con Lorenzo Córdova para acordar la agenda del Foro Nacional para noviembre pasado. Con una explicación atropellada y poco razonada, informó que el INE determinó hacer el Foro Nacional para febrero del año en curso.

Inexplicable la postura del Consejero Presidente del INE, de agendar el Foro Nacional hasta entonces. Durante el mes de octubre pasado, la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos del Consejo General del INE (CPPP/INE), empezó a preparar el anteproyecto de los criterios aplicables para el registro de candidaturas a diversos cargos de elección popular. Este contexto de cabildeos y negociación era el entorno político propicio para presentar las recomendaciones e impulsar las candidaturas indígenas, tanto las de carácter uninominal como las plurinominales.

Si Lorenzo Córdova decide organizar su Foro Nacional para febrero, sus recomendaciones se ponderarán para el próximo período político electoral, es decir, en el 2021 o quizá espera que nunca ocurran. Postergar es una manera de hacer extemporáneo cualquier recomendación y propuesta político electoral.

Quizá el Presidente Consejero del INE no quiso “enturbiar” el proceso de negociación con el tema de las candidaturas indígenas. Como fiel escudero de los partidos políticos, prefirió engañar a los pueblos indígenas. Fueron falsas sus palabras y mintió en cada uno de los Foros Regionales, en los cuales, con vehemencia, manifestaba su preocupación por el tema de los derechos políticos electorales de los pueblos indígenas.

En una de tantas sesiones de la CPPP/INE, una de las Consejeras solicitó invitar a algunos de los miembros de la RNI para escuchar los principales temas de preocupación sobre las candidaturas indígenas. El Presidente Consejero cerró el paso a esa posibilidad con argumentos insostenibles. Las pruebas de su nula probidad están evidenciadas con la versión etnográfica y el video donde cuestiona la representación indígena del país.

Mil palabras sobran, las evidencias son las que cuentan y registran la historia oral de los agravios acumulados por el Presidente Consejero del INE. El TEPJF, como máxima autoridad en materia electoral y a juicio de los Magistrados, considera que “el Consejo General del INE tiene facultades constitucionales, convencionales y legales, para establecer acciones afirmativas de género y personas indígenas”.

Extraña e injustificablemente, el Presidente Consejero renunció a sus facultades Constitucionales y postergó la justicia electoral para los pueblos indígenas. Lorenzo Córdoba abandonó su iniciativa sin culminar el proceso. Se truncaron los “Diálogos sobre representación y participación política de los pueblos y comunidades indígenas”. Un agravio y una afrenta más…

Montaña de Guerrero, 8 de enero del 2018.

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*Marcos Matías Alonso es investigador titular del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).