Servindi, 1 de mayo, 2023.- Entre los estudios que nos deja el mes de abril se encuentra “Resurgir fortalecidos. Evaluación de pobreza y equidad en el Perú”, publicación producida por personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial.
El documento de 84 páginas hace un diagnóstico certero y proporciona cifras de apoyo para la situación que describe. Esto permite hacer afirmaciones sobre las carencias y fragilidades que caracterizan al país.
Entre ellos destaca los altos niveles de informalidad y la limitada protección social de los trabajadores y còmo la vulnerabilidad a la pobreza ha alcanzado su nivel más alto en dos décadas.
Perú afronta una mayor pobreza ahora que antes de la pandemia y la crisis también ha acentuado las desigualdades territoriales persistentes.
Entre estas reconoce las diferencias en el acceso a activos productivos y servicios públicos entre minorías: mujeres, pueblos indígenas y afroperuanos.
Un dato importante es que la tasa de pobreza es 7 a 8 puntos porcentuales más alta entre la población indígena y afroperuana que entre blancos y mestizos.
Estas brechas persistentes, sumadas a la inestabilidad política desde 2016, se han convertido en una fuente de descontento social.
Detrás de la fragilidad de los logros sociales en el Perú se encuentran factores como el acceso desigual a los bienes y servicios públicos cuya calidad es baja y desigual.
La acumulación limitada de activos productivos por parte de los segmentos más pobres de la población está vinculada a trabajos de mala calidad y al estancamiento de la productividad laboral.
La capacidad de redistribución del sistema tributario y de transferencias es limitada debido a la dependencia de impuestos indirectos regresivos y a las filtraciones en las transferencias sociales.
La exposición del Perú a choques agregados negativos aumenta la probabilidad de los hogares de caer en la pobreza o de seguir siendo pobres.
Como salir de la situación
La publicación sostiene que hacen falta medidas para comprometer al país con una nueva ruta inclusiva hacia la reducción de la pobreza y desigualdad y abordar los daños causados por la pandemia en el desarrollo.
Además, es probable que las personas pobres y vulnerables enfrenten mayores variaciones climáticas en el futuro, lo que incrementará la desigualdad inducida por este fenómeno.
Para reducir la fragilidad de los avances sociales en el Perú, el gobierno y las instituciones deben promover un nuevo tipo de crecimiento, uno que sea inclusivo y se centre en la reducción de la pobreza y la desigualdad, pero que también aborde las debilidades reveladas por la pandemia.
En el mediano y largo plazo, el gobierno necesitará más recursos fiscales para financiar la provisión de servicios de calidad y acelerar la acumulación de activos productivos en los hogares.
Mientras tanto, en el corto plazo, se deben abordar los daños causados por la pandemia e incluir la transición a un sistema de protección social adaptativo.
Usted puede acceder a la publicación completa, con gráficos y tablas, mediante un clic en la siguiente dirección:
A continuación reproducimos el resumen ejecutivo de la publicación:
Resumen ejecutivo
El Perú ha sido uno de los países más afectados por la pandemia de la COVID-19 en términos de impactos económicos y de salud, y del deterioro de las mejoras sociales alcanzadas durante la década anterior. A julio de 2022, el Perú había registrado más de 6,000 muertes por millón de habitantes a causa de la COVID-19, ubicándose entre los países con las tasas de mortalidad más altas per cápita debido a la pandemia. La economía se contrajo en 11 por ciento en 2020, su mayor caída en 30 años y la más grande en América Latina ese año. Como resultado, la tasa de pobreza nacional se incrementó a 30.1 por ciento, un nivel que no se había visto desde 2010, y la pobreza extrema alcanzó 5.1 por ciento en 2020, comparable con la tasa de 2013. Para fines de 2021 la economía se había recuperado, pero la pobreza y la pobreza extrema mantuvieron los niveles de 2012 y 2015, respectivamente. La magnitud de la pérdida de bienestar durante la crisis reveló la fragilidad de las mejoras sociales alcanzadas en las dos décadas anteriores.
Los altos niveles de informalidad y la limitada protección social dejaron a los trabajadores desprotegidos ante el choque económico de la crisis por COVID-19, y millones de personas perdieron sus trabajos. Durante el pico de la pandemia (segundo trimestre de 2020), se perdieron aproximadamente 6.7 millones de puestos de trabajo. Sin embargo, las pérdidas económicas variaron ampliamente entre la población ocupada. Los trabajadores independientes y las personas empleadas en empresas pequeñas –mayormente informales– sufrieron la caída más grande en términos de empleo. Por el contrario, aquellos que pudieron trabajar desde casa y que contaban con conectividad a internet –mayormente formales– tuvieron menos probabilidad de perder su trabajo. Los jóvenes, con tasas de informalidad más altas en relación con el resto de la población, perdieron su trabajo a tasas más elevadas. Las mujeres se vieron desproporcionadamente afectadas, ya que abandonaron la fuerza laboral a una tasa más alta que los hombres, principalmente porque proporcionaron cuidado a niños y ancianos en los hogares.
A pesar de la importante respuesta del gobierno a la crisis, el Perú afronta una mayor pobreza ahora que antes de la pandemia. En el pico de la pandemia, el sistema de salud colapsó, y nadie, sin importar su capacidad de pago, pudo acceder a una atención adecuada. Diversos elementos de la respuesta gubernamental sirvieron como amortiguadores contra la pérdida de ingresos, evitando un aumento de la tasa de pobreza de 3.6 puntos porcentuales adicionales. Sin embargo, si bien el paquete de mitigación en el Perú fue uno de los más grandes de la región, éste resultó insuficiente para proteger a los pobres y vulnerables y pobres de caer (o caer aún más) en la pobreza.
La pobreza se ha convertido en un fenómeno predominantemente urbano. Si bien la tendencia hacia la urbanización de la pobreza antecedió a la pandemia, la crisis aceleró dicho proceso. Desde 2013 en adelante, el porcentaje de personas pobres en áreas urbanas superó el 50 por ciento. En 2019, el 56.7 por ciento de la población en situación de pobreza residía en áreas urbanas y con la pandemia, esta proporción se elevó al 68.7 por ciento en 2021. El aumento de la pobreza urbana es consistente con el hecho de que la mayor densidad poblacional en áreas urbanas generó mayor riesgo de contagio, y con la necesidad de medidas de contención más estrictas. La urbanización de la pobreza y su concentración en núcleos urbanos revelaron la urgencia de actualizar la estrategia para reducir la pobreza y reformular el sistema de protección social, que no está equipado para responder al fenómeno de la urbanización de la pobreza.
La vulnerabilidad a la pobreza en el Perú ha alcanzado su nivel más alto en dos décadas, lo que pone a un porcentaje importante de la población en riesgo inminente frente a cualquier choque. Durante las dos últimas décadas, la vulnerabilidad a la pobreza –medida como el porcentaje de la población viviendo con un ingreso entre US$6.85 y US$14.00 dólares al día en términos de paridad de poder adquisitivo (PPA) de 2017– ha venido en aumento. En 2021, dos de cada cinco peruanos estaban en riesgo de caer en la pobreza, la tasa más elevada desde 2004. Esta alta tasa de vulnerabilidad provocó la pérdida de 10 años de progreso social durante la crisis de COVID-19, lo que representó el mayor retroceso en América Latina y el Caribe. Al igual que la pobreza, la vulnerabilidad se concentra en áreas urbanas. Las personas pobres y vulnerables no tienen mecanismos formales y adecuados de mitigación y dependen de sus familias para cubrir sus necesidades de alimentación durante los choques.
La crisis también ha acentuado las desigualdades territoriales persistentes, así como las diferencias en el acceso a activos productivos y servicios públicos entre minorías: Mujeres, pueblos indígenas y afroperuanos. La población indígena y afroperuana cuenta con menos activos productivos, lo que restringe su capacidad para convertirse en trabajadores de alta productividad. Su nivel educativo es relativamente bajo; tienen menos acceso a internet, a electricidad y a servicios financieros; y están sobrerrepresentados en trabajos informales e independientes. Como resultado, la tasa de pobreza es 7 a 8 puntos porcentuales más alta entre la población indígena y afroperuana que entre blancos y mestizos. De igual modo, las persistentes brechas de género limitan la capacidad de las mujeres de aprovechar las oportunidades económicas.
Las mujeres peruanas tienen más probabilidad de dedicarse a trabajos de baja calidad y baja productividad. Asimismo, destinan más horas al trabajo doméstico y participan en menor medida en el mercado laboral, una tendencia que se agudizó por la pandemia, el ingreso laboral promedio también es menor entre las mujeres que entre los hombres y se ha recuperado más lentamente desde la pandemia. A pesar de que las tasas de pobreza entre hombres y mujeres son similares, los hogares encabezados por mujeres tienen mayor probabilidad de ser pobres que los hogares encabezados por hombres.
Estas brechas persistentes, sumadas a la inestabilidad política desde 2016, se han convertido en una fuente de descontento social. Desde 2016, debido a la crisis política, el país ha tenido seis presidentes, el entorno político y las perspectivas de una gobernanza estable y sostenible se han deteriorado y el desempeño económico y las bases para la inversión se han debilitado. La crisis de gobernanza y las pérdidas ocasionadas por la pandemia han preparado el terreno para expresiones de descontento popular: las brechas sociales se han acentuado, mientras que se percibe que las instituciones políticas le dan la espalda a las necesidades del país. Las protestas se han intensificado en las calles. Estos problemas han afectado a las personas pobres y vulnerables de manera desproporcionada.
Las presiones inflacionarias y la incertidumbre política serán un obstáculo para la recuperación económica. La crisis política y el alza de los combustibles y fertilizantes han tenido repercusiones importantes en la economía del Perú. La subida de precios en el país empezó a mediados de 2021, como resultado del considerable aumento de liquidez para contrarrestar la caída de la demanda durante la crisis de COVID-19. La inflación se exacerbó en 2022 debido a la guerra en Ucrania. En mayo de 2022, la inflación alcanzó 8.3 por ciento, la tasa más alta en 30 años. La mayor parte de esta inflación está asociada con los alimentos y la energía. Esto ha erosionado los ingresos disponibles de trabajadores y familias, afectando su poder adquisitivo. Según estimaciones, la inflación adicional tuvo un efecto negativo en la pobreza, lo que llevó a una disminución de 1.4 puntos porcentuales en la tasa de reducción de la pobreza en 2021. Las proyecciones para 2022 sugieren que la inflación adicional ha tenido un efecto negativo de 2 puntos porcentuales en la reducción de la pobreza. Los bloqueos de carreteras y las protestas han empeorado la crisis alimentaria y limitado las oportunidades económicas. La incertidumbre política ha retrasado la recuperación económica a través de la ausencia de un programa económico claro y de las reformas necesarias para mejorar el empleo y la inversión.
Sin un crecimiento económico importante y las reformas necesarias, la pobreza no se recuperará a los niveles previos a la pandemia en el corto plazo. En el pasado, el crecimiento sostenido e inclusivo impulsó un proceso sustancial de reducción de la pobreza y desigualdad. Según estimados del impacto directo del crecimiento económico impulsado por los ingresos, 85 por ciento de la reducción de la pobreza (usando la línea de US$6.85 por día) entre 2004 y 2019 se debió al crecimiento económico, mientras que una redistribución más efectiva explicó el 15 por ciento restante.
Hacen falta medidas para comprometer al país con una nueva ruta inclusiva hacia la reducción de la pobreza y desigualdad y abordar los daños causados por la pandemia en el desarrollo. Si bien la economía ha empezado a recuperarse de los impactos de la pandemia de corto plazo, los potenciales impactos adversos a largo plazo en la acumulación de capital humano, seguridad alimentaria, salud, empleo y la capacidad de aplicar mecanismos de mitigación exitosos amenazan el futuro desarrollo del país. La pandemia también ha generado un aumento estimado del 20 por ciento en el número de huérfanos, cuyas necesidades deben atenderse. Este informe resalta cuatro fuentes de fragilidad que el gobierno y las instituciones deben abordar para establecer una nueva ruta hacia la reducción de la pobreza y la desigualdad.
¿Qué hay detrás de la fragilidad de los logros sociales en el Perú?
En primer lugar, el acceso desigual a los bienes y servicios públicos ha impedido que la población acumule activos productivos. Esto ha generado brechas sustanciales entre diferentes grupos socioeconómicos y entre las regiones. Si bien el acceso a los servicios básicos y a la infraestructura ha mejorado en las últimas dos décadas, la cobertura está todavía lejos de ser universal. El acceso a un paquete básico de agua potable, saneamiento, electricidad e internet se ha duplicado en la última década, pero menos de la mitad de hogares tiene acceso a dicho paquete. Además, las desigualdades geográficas en el acceso a servicios básicos son importantes. Más de la mitad de los hogares urbanos tiene acceso a un paquete básico, pero solo el 6 por ciento de los hogares rurales disfruta de dicho acceso.
La calidad de los servicios es baja y desigual en el país. El suministro de agua potable y electricidad es afectado por interrupciones de cobertura y cortes de energía. El acceso al agua se ve limitado porque no siempre es segura para su consumo. La calidad de los servicios de salud está por debajo de los estándares de la Organización Mundial de la Salud en casi todo el país, y la calidad de la educación es baja, sobre todo en la selva y en la sierra. La calidad de dichos servicios es desigual a lo largo del territorio. Así, mientras que el número de médicos per cápita en Lima está al nivel recomendado por la Organización Mundial de la Salud, las demás regiones están rezagadas. De manera similar, mientras que la mitad de los estudiantes en la región de Tacna han obtenido un puntaje satisfactorio en lectura y matemáticas, en Loreto solo el 4 por ciento obtienen calificaciones satisfactorias. El bajo y desigual acceso a estos servicios amenaza la capacidad de las personas de salir de la pobreza y hacer frente a los choques.
En segundo lugar, la acumulación limitada de activos productivos por parte de los segmentos más pobres de la población está vinculada a trabajos de mala calidad y al estancamiento de la productividad laboral, lo que deja a los trabajadores desprotegidos frente a futuros choques. La economía peruana se caracteriza por una excesiva informalidad en comparación con otros países de ingreso mediano alto, dado el producto bruto interno (PBI) per cápita del país. La informalidad se ha mantenido alta en las últimas dos décadas, alcanzando su pico durante la pandemia. La productividad laboral es baja y ha estado estancada por años. Durante la expansión económica, la productividad mejoró poco en el Perú, en comparación con el incremento de otros países de ingreso mediano alto. La mayoría de los trabajadores peruanos están empleados en microempresas de baja productividad. En 2021, a pesar de la recuperación gradual de la economía y el nivel de empleo, la calidad de los trabajos aún no había vuelto a los niveles previos a la pandemia. Los trabajos han sufrido en muchas dimensiones, como el ingreso, los beneficios, la estabilidad y la satisfacción laboral, como se refleja en el índice de calidad del empleo, que cayó drásticamente, de 0.57 en 2019 a 0.53 en 2021.
La alta tasa de informalidad afecta la capacidad del gobierno para recaudar impuestos, la que está por debajo del resto de países de la región. El gobierno del Perú recauda relativamente menos ingresos que otros países con un PBI per cápita similar. La recaudación de impuestos está debajo de su potencial en el Perú por la estrecha base tributaria, la alta tasa de informalidad y la poca eficiencia en la recaudación. La alta tasa de informalidad y el umbral alto para el pago de impuestos sobre los ingresos laborales genera que solo 8 de cada 100 trabajadores paguen impuesto a la renta. También se estima que la evasión fiscal es alta en relación con otras economías de la Alianza del Pacífico, limitando aún más la recaudación.
En tercer lugar, la capacidad de redistribución del sistema tributario y de transferencias es limitada debido a la dependencia de impuestos indirectos regresivos y a las filtraciones en las transferencias sociales. El sistema tributario en el Perú se encuentra entre los sistemas de países de ingreso mediano alto que tienen el menor impacto en los esfuerzos por reducir la desigualdad. Esto se debe en parte a que la mayoría de los ingresos recaudados proviene de impuestos indirectos (sobre todo del Impuesto General a las Venta o IGV), los que son la forma más regresiva de tributación. Además, las exoneraciones del IGV, si bien son progresivas, presentan filtraciones y están disponibles para personas en la parte superior de la distribución de ingresos. Otros beneficios, como las transferencias en efectivo, también registran filtraciones, lo que limita la capacidad de redistribución por parte del gobierno.
En cuarto lugar, la exposición del Perú a choques agregados negativos aumenta la probabilidad de los hogares de caer en la pobreza o de seguir siendo pobres. El Perú está particularmente expuesto a choques naturales debido a su ubicación y topología, y su exposición al riesgo climático ha aumentado en las últimas dos décadas. Los hogares rurales y de ingresos bajos están más expuestos a desastres naturales, mientras que los hogares urbanos y de mayores ingresos sufren más choques idiosincráticos a nivel económico. Entre los hogares rurales y de ingresos bajos, la probabilidad de salir de la pobreza disminuye frente a un desastre natural. Y entre los hogares urbanos y de mayores ingresos, la probabilidad de caer en la pobreza aumenta frente a un choque económico.
Es probable que las personas pobres y vulnerables enfrenten mayores variaciones climáticas en el futuro, lo que incrementará la desigualdad inducida por este fenómeno. El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú estima que, para el año 2050, el nivel de precipitaciones descenderá hasta un 40 por ciento en algunas áreas del país. De igual modo, se espera que la temperatura aumente hasta en 3.5°C. Se espera que los aumentos más pronunciados de temperatura y disminución de lluvias ocurran en distritos con mayor proporción de personas pobres (distritos con pobreza crónica) y vulnerables (distritos con alta vulnerabilidad).
¿Cómo pueden el gobierno y las instituciones reducir la fragilidad de los logros sociales?
Para reducir la fragilidad de los avances sociales en el Perú, el gobierno y las instituciones deben promover un nuevo tipo de crecimiento, uno que sea inclusivo y se centre en la reducción de la pobreza y la desigualdad, pero que también aborde las debilidades reveladas por la pandemia. El crecimiento debe enfocarse en mejorar la capacidad productiva de las personas pobres y vulnerables. Los esfuerzos deben dirigirse a levantar las limitaciones persistentes, como los obstáculos que impiden que las empresas crezcan y que los trabajadores se formalicen. Promover la formalidad impulsando el crecimiento de las empresas elevaría la productividad, lo que se esperaría que beneficie a las personas pobres y vulnerables, las cuales están sobrerrepresentadas en trabajos informales y de mala calidad, reduciendo con ello las desigualdades. En este sentido, se debe considerar priorizar la inversión en sectores con alto potencial de crecimiento. Apostar por la agricultura, la silvicultura y el turismo, donde hay un importante porcentaje de personas pobres y vulnerables, ayudaría a desarrollar el potencial de estas personas en todo el país. También podría fomentar un desarrollo resiliente frente al clima para prepararse para el futuro, si los trabajadores adaptan sus actividades en función al cambio climático, disminuyen el peligro de despidos, y los sectores se van volviendo más verdes y competitivos. Estas políticas deben tenerse en cuenta incluso si toman más tiempo en implementarse.
En el mediano y largo plazo, el gobierno necesitará más recursos fiscales para financiar la provisión de servicios de calidad y acelerar la acumulación de activos productivos en los hogares. Esto implicaría apoyo sobre todo para la acumulación de capital humano, sin importar la ubicación geográfica o las características sociodemográficas. Uno de los esfuerzos iniciales debe enfocarse en cerrar la brecha de infraestructura en conectividad, tecnología, salud y educación. Las inversiones relevantes necesitan una mirada geográfica porque las principales brechas en infraestructura y en el suministro de servicios se encuentran en áreas remotas. Los pasos necesarios para este esfuerzo deben incluir reformas a nivel local basadas en definiciones claras de responsabilidad del gasto, en la articulación de presupuestos de diversas agencias en torno a proyectos compartidos y en la promoción de gastos relevantes. De igual modo, los servicios de calidad requieren más recursos fiscales. El gobierno debe enfocarse en políticas para reducir la evasión fiscal, aumentar la base tributaria, y aumentar la progresividad del sistema tributario (impuestos y transferencias).
Mientras tanto, en el corto plazo, se deben abordar los daños causados por la pandemia. La COVID-19 afectó de manera negativa la atención médica y la salud, la asistencia escolar y el aprendizaje, la calidad del empleo y el empleo de los jóvenes. Un primer paso para abordar los daños en la salud sería ofrecer atención de seguimiento para las personas que no se han recuperado del todo e invertir en programas de salud mental. Otra prioridad debería ser brindar apoyo a través de programas sociales a los niños que han perdido a sus cuidadores primarios. Para abordar las deficiencias de aprendizaje a raíz de la pandemia, es necesario implementar estrategias de recuperación. También se debería incentivar la recuperación de trabajos formales perdidos durante la pandemia y ayudar a los jóvenes a mejorar su nivel de empleabilidad ofreciendo programas de capacitación.
Asimismo, se necesitarán inversiones para cerrar las desigualdades que se ampliaron durante la pandemia, como la brecha de oportunidades económicas que afecta a las mujeres.
La agenda de corto plazo debe incluir la transición a un sistema de protección social adaptativo. El objetivo debe ser crear un sistema más resiliente contra choques futuros e identificar formas de proteger las ganancias sociales dentro de la economía. Sin embargo, dado que los choques no se distribuyen de manera uniforme en el país y que los diversos grupos de la población requieren una serie de herramientas en respuesta a los choques, es necesario un conjunto de políticas de protección social. Este conjunto debe incluir políticas de asistencia social para reducir la pobreza, políticas de seguro social para proteger a personas vulnerables, medidas para aumentar las oportunidades económicas para todos, y medidas para mejorar la capacidad de las personas para manejar riesgos y hacer frente a los choques.
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