Las autoridades, en vez de ver el informe de la CIDH como una amenaza o una imposición, deben verla como una oportunidad para reencauzarse por la senda del derecho. Para un Estado que acumula condenas por violaciones a derechos humanos, esa debería ser la lección más consecuente.
Por Josefina Miró Quesada Gayoso*
17 de mayo, 2023.- El miércoles 3 de mayo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la CIDH) publicó su informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú en el contexto de las protestas sociales desarrolladas entre el 7 de diciembre de 2022 y el 23 de enero de 2023. Las reacciones a su contenido no se hicieron esperar (1) (2). Muchas de estas se basaron en afirmaciones no incluidas en el informe, o interpretaciones antojadizas del mismo (3). Que las repitieran autoridades como congresistas o ministros fue particularmente grave. Si algo debe ser no negociable en el debate público deben ser los hechos. Hechos a los que se puede acceder con los sentidos. Si se comenta sobre una obra, hay que leer primero qué dice. Luego, una adecuada comprensión exigirá acudir a información especializada. Juzgar lo que una obra dice pasa por identificar las fuentes que la respaldan y el tipo de documento que es.
El informe de la CIDH tiene como propósito promover que el Estado peruano cumpla sus obligaciones en materia de derechos humanos. No sólo recaba información para describir los hechos denunciados en el contexto de las protestas sociales, sino que estos se interpretan y encuadran en fuentes de derecho a las que el Estado está vinculado. No sólo busca responder a la pregunta de «¿qué pasó?», sino cómo actuó y cómo debe y debió actuar el Estado a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).
De ahí la importancia de acceder a lo que dice el informe tomando como referencia esta rama del derecho internacional. Este breve artículo parte de algunas de las afirmaciones falaces que se han ventilado sobre el informe para encuadrarlas en ese marco de referencia. Me centraré en cuatro temas: 1) la supuesta injerencia a la soberanía; 2) Nicaragua, Cuba y Venezuela; 3) antecedentes y contexto; y 4) graves violaciones a derechos humanos.
La supuesta injerencia a la soberanía
Este alegato es frecuente, y normalmente, alcanza a todas las partes integrantes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). El presidente del Congreso, por ejemplo, declaró a la prensa de que el informe de la CIDH está «sesgado y hace injerencia sobre nuestra soberanía (4)». A ello se suman voces como las del congresista Jorge Montoya que, frente al informe de la CIDH, respondió que el Perú es un «país soberano e independiente que debe recuperar su autonomía jurisdiccional (5)», la de Patricia Juárez, que sostuvo que el informe falta el respeto a la «soberanía del país» (6), o la del mismo presidente del Consejo de Ministros, Alberto Otárola, quien dijo que «no se puede aceptar que se pretenda realizar una práctica injerencista en las atribuciones constitucionales (7)».
no puede haber injerencia a la soberanía, cuando es el propio Estado, en ejercicio de su soberanía, quien libremente asume un conjunto de obligaciones internacionales al hacerse parte de un tratado
Sobre este punto, lo siguiente debe quedar claro. Primero, no puede haber injerencia a la soberanía, cuando es el propio Estado, en ejercicio de su soberanía, quien libremente asume un conjunto de obligaciones internacionales al hacerse parte de un tratado. En este caso, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, la CADH) –el tratado más importante del SIDH– le impone al Estado peruano, deberes específicos de respeto, protección y garantía de derechos humanos para con los ciudadanos bajo su jurisdicción. Igualmente, al ser miembro de la OEA acepta las competencias de la CIDH para monitorearlo. Si uno se compromete a estas obligaciones, lo lógico es que, de buena fe, se cumplan. Tanto es así que el artículo 27 de la Convención de Viena reitera que los Estados no pueden invocar su derecho interno para no cumplir un tratado.
la Convención de Viena reitera que los Estados no pueden invocar su derecho interno para no cumplir un tratado.
Segundo, la soberanía en materia de derechos humanos adquiere un matiz diferente. Nuestra propia Constitución reconoce no sólo que los tratados ratificados forman parte del derecho nacional, sino que, en su cuarta disposición final y transitoria, indica que las normas sobre derechos y libertades en la Carta Magna deben interpretarse conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú. Conforme señala el TC, de ahí se deriva que «el derecho internacional de los derechos humanos forma parte de nuestro ordenamiento jurídico[8]» y que «[l]os tratados internacionales sobre derechos humanos no sólo conforman nuestro ordenamiento, sino que, además, detentan rango constitucional (9)». En otras palabras, el informe de la CIDH que le reitera al Estado peruano los derechos y sus deberes que debe garantizar, se basa en fuentes de derecho que se integran, en realidad, a nuestro ordenamiento jurídico nacional.
2. Nicaragua, Cuba y Venezuela
Quizás una de las reacciones más cuestionables (aunque no sorprendentes) fue la del alcalde de Lima, Rafael López Aliaga, que luego de confesar que no había leído el informe, dijo que la CIDH, «sobre Venezuela, Cuba y Nicaragua nunca ha dicho nada (10)». Con ello, pretendía hacer creer que esta tendría un sesgo ideológico a favor de gobiernos de izquierda. Eso es falso y basta revisar la labor de monitoreo sobre las vulneraciones a derechos humanos en estos Estados, incluyendo la publicación de informes de país (11) (12) (13) y comunicados de prensa. También abarca la tramitación de medidas cautelares (14) y peticiones individuales (15) presentadas por ciudadanos contra estos Estados.
En este punto es importante aclarar que, son precisamente estos Estados los que más han denunciado estos mecanismos de protección supranacional de derechos humanos. Cuba no es miembro de la OEA, pero la CIDH sigue monitoreando su situación. Para esta, su exclusión del SIDH es respecto del gobierno, no del Estado (16). En el caso de Venezuela, esta denunció la CADH, y eso ha impedido que los ciudadanos en Venezuela puedan acudir a la Corte IDH por hechos ocurridos luego de que la denuncia entrara en vigor (17). Sin embargo, para la CIDH (18), esta sigue teniendo competencia para monitorear su situación, en base a la Carta de la OEA y la Declaración Americana. Con relación a Nicaragua, esta notificó oficialmente su denuncia a la Carta de la OEA el 18 de noviembre de 2021, dando paso al retiro definitivo a la organización siempre que antes cumplan sus obligaciones emanadas de la Carta (19).
Denunciar un tratado no significa que el Estado deje de tener obligaciones que cumplir en las materias reguladas por ese tratado
Para quienes estando en las antípodas de la ideología que define el gobierno de estos tres países, proclaman similares cursos de acción –como denunciar la CADH o salirse del SIDH–, debe quedar claro algo. Denunciar un tratado no significa que el Estado deje de tener obligaciones que cumplir en las materias reguladas por ese tratado, si estas están igualmente recogidas en otras fuentes de derecho internacional, como otros tratados, la costumbre internacional o el ius cogens (20). Esto es particularmente evidente en derechos humanos, donde los Estados seguirán vinculados a buena parte del contenido esencial en base a diversas fuentes jurídicas. Las violaciones a derechos humanos ocurridas mientras el tratado estuvo vigente, asimismo, podrán seguir siendo objeto de denuncia por parte de sus ciudadanos.
3. Antecedentes y contexto
La CIDH incluyó en su informe un acápite sobre los antecedentes y el contexto en el que se inscribieron las protestas en Perú. Aunque las demandas eran políticas (pedido de adelanto de alecciones generales y convocatoria a una asamblea constituyente), estas se dieron en un contexto de discriminación y desigualdad histórica contra los pueblos indígenas y comunidades campesinas de las provincias del sur del país. No es posible desvincular sus demandas con la discriminación étnico-racial que marca su cotidianeidad, la endémica corrupción cuyos efectos les perjudican desproporcionadamente, la desigualdad de acceso a derechos sociales, económicos, culturales y ambientales, la falta de desarrollo e inversión social, la insuficiente representación política de comunidades rurales y campesinas, y otros.
A este contexto estructural se añadieron eventos que precedieron a las protestas y contribuyeron a su aparición y a moldear las respuestas hacia a ellas: el abuso de figuras constitucionales que debilitaron la separación y el equilibrio de poderes, el clima de polarización generado por las elecciones generales de 2021, acentuado por las acusaciones de fraude electoral no probadas, las constantes confrontaciones entre poderes públicos, que profundizaron la desconfianza ciudadana, y la aparición de nuevos riesgos a la democracia. La mayoría de estos hitos fueron previamente advertidos por la CIDH en sus distintos comunicados de prensa mientras ocurrían, así que no debe sorprender que hayan sido incluidos. Sin embargo, un sector ha criticado que la CIDH destaque estos elementos sociales, culturales como el racismo, u otros de tipo ‘estructural’ que enmarcaron las protestas (21) (22).
No obstante, si uno revisa los informes de país emitidos por la CIDH sobre la situación de derechos humanos en otros Estados notará que todos siguen la misma estructura de contextualizar de esa manera las denuncias. En las manifestaciones en Colombia de 2021, la CIDH igualmente destacó que estas «se vinculan con reivindicaciones estructurales e históricas de la sociedad colombiana (23)», dentro de lo cual menciona el aumento de la pobreza, la desigualdad y la violencia, el sistema tributario que no ha generado cambios en la distribución de ingresos, el asesinato a defensores de derechos humanos, etc. En el caso de Chile, tras la visita in loco en enero de 2020 sobre el estallido social de 2019, la CIDH también recoge que las protestas «planteaban demandas históricas relacionadas con la obligación del Estado de asegurar el principio de la igualdad y no discriminación, en particular respecto al acceso de los DESCA, así como el reconocimiento de los derechos colectivos de los Pueblos Indígenas (24)».
4. Graves violaciones a derechos humanos
La CIDH no es un tribunal, como sí lo es la Corte IDH. Sus informes, por obvias razones, no son una sentencia y tampoco pretenden tipificar hechos como delitos. Esto último no está dentro de sus competencias y es, más bien, una labor que le compete a la jurisdicción doméstica penal de los respectivos Estados. Eso no quiere decir que los informes, que son técnicos, no se basen en fuentes vinculantes. Como ya se dijo, el contenido de estos se elabora a la luz del DIDH que sí lo es.
El informe de la CIDH concluye que los hechos en Ayacucho –donde 10 personas perdieron la vida por proyectiles de arma de fuego–, producto del uso excesivo e indiscriminado de la fuerza por parte de agentes del Estado, constituyen «graves violaciones a derechos humanos». Lo dice en base a la información recopilada, incluido necropsias, testimonios y videos. Esta calificación es propia del DIDH y apunta a identificar actos que violan gravemente la dignidad de la persona, que se pueden distinguir por afectar directamente la vida, integridad o libertad de las víctimas, por requerir principalmente el uso del derecho penal para resarcirlo, y por encontrarse prohibido en base a normas ius cogens (25)(que constituyen un mandato imperativo que no admite disposición en contrario). Algunos ejemplos son las torturas, desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales. Y la consecuencia jurídica es que no procede la amnistía, prescripción u otro excluyente de responsabilidad (26).
Si la CIDH ha identificado que las muertes resultaron de un uso excesivo de la fuerza, es decir, no amparado legalmente por los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza, lo lógico es afirmar que han sido privaciones arbitrarias de la vida. Son conclusiones que han sido confirmadas por la Defensoría del Pueblo (27), Human Rights Watch (28) y Amnistía Internacional (29). La única excepción en la que agentes del orden pueden usar fuerza letal es si es estrictamente necesario para evitar un daño inminente a la vida (y la inminencia se mide normalmente en segundos, no horas) (30). Si el uso de la fuerza está fuera de estos marcos, es por definición, una ejecución «extrajudicial».
El enfoque étnico-racial en las investigaciones busca atender las necesidades diferenciadas de las comunidades indígenas y campesinas afectadas, por la discriminación sistémica que viven
Esta calificación de hechos en base al DIDH es relevante pues recuerda al Estado peruano su obligación de investigar, juzgar y sancionar estas violaciones a los derechos humanos conforme a estándares interamericanos. Unos de estos son la debida diligencia y el respeto a las garantías judiciales, las cuales exigen al Estado llevar adelante una investigación, seria, imparcial, efectiva. Y, conforme señala la CIDH, destinada a determinar la verdad «de modo, tiempo y lugar de lo ocurrido, incluyendo líneas investigativas sobre posibles responsabilidades por cadena de mando (31)». El enfoque étnico-racial en las investigaciones busca atender las necesidades diferenciadas de las comunidades indígenas y campesinas afectadas, por la discriminación sistémica que viven, para garantizar su derecho de acceso a la justicia en condiciones de igualdad. Solo en Ayacucho, que se hayan dado más de diez ejecuciones extrajudiciales hace que estemos hablando de graves violaciones a derechos humanos, y el término «masacre», usado en la jurisprudencia de la Corte IDH, aplica por tratarse de un «homicidio intencional de 4 o más personas en estado de indefensión en iguales circunstancias de modo, tiempo y lugar, y que se distingue por la exposición pública de la violencia (32)». Más allá de la carga semántica que pueda atribuírsele, la información recogida por la CIDH respalda la conclusión a la que arriban en el marco del DIDH. El Estado es quien debe individualizar las responsabilidades conforme a estas obligaciones internacionales
5. Reflexiones finales
En general, son muchas las afirmaciones que se han vertido sobre el informe de la CIDH que faltan a la verdad. Por razones de espacio no he entrado a analizar cada una de ellas. Sin embargo, una comprensión adecuada por parte de los lectores de las fuentes que sostienen lo que dice el informe permitiría desbaratar muchas de estas. O, por lo menos, entender que lo que sostiene la CIDH no es una mera opinión, sino que encuentra sustento en el derecho internacional, cuyas normas son vinculantes al Estado peruano. La naturaleza complementaria y subsidiaria del SIDH otorga la principal responsabilidad de proteger los derechos humanos al Estado. Por eso, el SIDH adopta mecanismos para que el Estado pueda corregir su actuar y garantizar el derecho de acceso a la justicia de víctimas a nivel interno ante violaciones a derechos humanos cometidas por sus propios funcionarios. Las autoridades, en vez de ver el informe de la CIDH como una amenaza o una imposición, deben verla como una oportunidad para reencauzarse por la senda del derecho. Para un Estado que acumula condenas por violaciones a derechos humanos, esa debería ser la lección más consecuente.
Notas:
(1) Nativa. Análisis de la coyuntura política con Pedro Martínez. 04 de mayo de 2023. En entrevista con el periodista Carlos Cornejo, el congresista Pedro Martínez de la bancada de Acción Popular calificó el informe de la CIDH como «un informe totalmente sesgado, tiene un arraigo netamente ideológico […] en el Perú, no hay racismo». Recuperado de: https://www.youtube.com/watch?v=hjqpNk9-s3U&feature=youtu.be.
(2) Diario El Comercio. «Este gobierno ha pasado de ser un gobierno criminal a uno de centro izquierda». 06 de mayo del 2023. El Presidente de la CONFIEP, Alfonso Bustamante, señaló sobre el informe de la CIDH: «hemos visto que hay un sesgo ideológico con respecto a unas afirmaciones respecto a fenómenos sociales que según ellos -digo yo-, no tienen sustento, porque se basan en entrevistas a una persona, por ejemplo […]. Creo que este informe está demasiado parcializado […]. Llegar a la conclusión de que estas son ejecuciones extrajudiciales desautorizan absolutamente el informe». Recuperado de: https://elcomercio.pe/economia/peru/este-gobierno-ha-pasado-de-ser-un-go....
(3) Aquí un ejemplo en un hilo que escribí sobre las afirmaciones falsas incluidas en un artículo de opinión publicado en diario El Comercio. En: https://twitter.com/Josefina_28/status/1656704328986513408
(4) Portal Congreso de la República. José Williams: Informe de la CIDH es sesgado y hace injerencia en nuestra soberanía. 04 de mayo de 2023. Recuperado de: https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/jose-williams-informe-de....
(5) Trome. Protestas en Perú: Informe final de la CIDH está sesgado, aseguran Cueto, Montoya y Anderson. 03 de mayo de 2023. Recuperado de: https://trome.com/actualidad/politica/protestas-en-peru-que-dicen-los-co....
(6) https://twitter.com/patty_juarez_/status/1654343881339617281.
(7) RPP Noticias. Alberto Otárola sobre informe de CIDH: «No se puede aceptar que se pretenda realizar una práctica injerencista». 04 de mayo de 2023. Recuperado de: https://rpp.pe/politica/gobierno/cidh-alberto-otarola-no-se-puede-acepta....
(8) Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del Exp. n.° 00047-2004-AI/TC, fundamento 25. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00025-2005-AI%2000026-2005-AI.pdf.
(9) Ibidem. Fundamento 26.
(10) El Comercio. Rafael López Aliaga sobre informe de CIDH: Tiene que tomar a todos los involucrados, hay un sesgo. 03 de mayo de 2023. Recuperado de: https://elcomercio.pe/lima/rafael-lopez-aliaga-sobre-informe-de-cidh-tie....
(11) CIDH. «Grave Violaciones a los derechos humanos en el marco de las protestas sociales en Nicaragua». 21 de junio de 2018. OEA/Ser.L/V/II Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Nicaragua2018-es.pdf.
(12) CIDH. «Situación de derechos humanos en Venezuela». 31 diciembre 2017. OEA/Ser.L/V/II. Recuperado de: https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Venezuela2018-es.pdf
(13) CIDH. «Situación de derechos humanos en Cuba». 3 febrero 2020. OEA/Ser.L/V/II. Recuperado de: https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Cuba2020-es.pdf.
(14) CIDH. CIDH otorga medidas cautelares a favor de indígenas privados de libertad en Nicaragua. 14 de abril de 23. Recuperado de: https://www.oas.org/pt/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/202....
(15) CIDH. Informe Anual 2021. Capítulo II. El sistema de Peticiones y Casos, Soluciones Amistosas y Medidas Cautelares. 26 de mayo de 2022. Recuperado de: https://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2021/capitulos/IA2021cap2-es.pdf.
(16) Ibidem. Párrafo 3. Página 9.
(17) CIDH, Comunicado de Prensa No. 117/12, CIDH lamenta decisión de Venezuela de denunciar Convención Americana sobre Derechos Humanos, 12 de setiembre de 12. Recuperado de: https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2012/117.asp.
(18) Venezuela también denunció la Carta de la OEA, sin embargo, Juan Guaidó, presidente (encargado) y presidente de la Asamblea Nacional, a quien la OEA considera como autoridad legítima del país, la dejó sin efecto. Para el 2018, a los ojos de la OEA, Venezuela sigue siendo Estado Miembro.
(19) De acuerdo con el artículo 143 de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA): «Esta Carta regirá indefinidamente, pero podrá ser denunciada por cualquiera de los Estados miembros, mediante comunicación escrita a la Secretaría General, la cual comunicará en cada caso a los demás las notificaciones de denuncia que reciba. Transcurridos dos años a partir de la fecha en que la Secretaría General reciba una notificación de denuncia, la presente Carta cesará en sus efectos respecto del Estado denunciante, y éste quedará desligado de la Organización después de haber cumplido con las obligaciones emanadas de la presente Carta».
Disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/afrodescendientes_manual_formacion_lideres_a...
(29) Acorde al artículo 42 de la Convención de Viena, «Obligaciones impuestas por el derecho internacional independientemente de un tratado. La nulidad, terminación o denuncia de un tratado, el retiro de una de las partes o la suspensión de la aplicación del tratado, cuando resulten de la aplicación de la presente Convención o de las disposiciones del tratado, no menoscabarán en nada el deber de un Estado de cumplir toda obligación enunciada en el tratado a la que esté sometido en virtud del derecho internacional independientemente de ese tratado».
(21) Epicentro TV. «La coalición del Gobierno contra la CIDH | Grado 5 con Clara Elvira Ospina». Por ejemplo, el congresista Alejandro Cavero señaló como impreciso que la violencia ha tenido una «causa de represión étnica» de parte del Estado. 04 de mayo de 2023. Recuperado de: https://www.youtube.com/watch?v=dKYx35GBggs.
(22) America TV. «Congresista Martínez sobre conclusión del informe de la CIDH: Tiene una apreciación ideologizada». El congresista Edwin Martínez de Acción Popular señaló en una entrevista lo siguiente: «Hablamos de racismo, me parece increíble que en un mundo contemporáneo sigamos pensando en el racismo. Aquí en el Perú somos de diferentes sangres. Yo no creo en el racismo». 03 de mayo de 2023. Recuperado de: https://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/edwin-martinez-sobre-co....
(23) CIDH. Visita de trabajo a Colombia: Observaciones y recomendaciones. Junio de 2021. Recuperado de: https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/ObservacionesVisita_CIDH_Colom.... Párrafo 2.
(24) CIDH. Situación de Derechos Humanos en Chile. Enero de 2022. Recuperado de: https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/2022_Chile.pdf. Párrafo 20. Página14.
(25) Lengua Parra, A., & Ostolaza Seminario, V. E. (2020). Enemistad aparente: la tensión entre el concepto de graves violaciones de derechos humanos de la Corte Interamericana con el derecho penal. Derecho PUCP, (84), p. 83.
(26) Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No.75, párr. 41, y Caso Osorio Rivera y Familiares Vs. Perú, supra, párr. 244.
(27) Defensoría del Pueblo. Crisis política y protesta social: balance defensorial tras tres meses de iniciado el conflicto. 06 de marzo de 2023. Recuperado de: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2023/03/Informe-Defenso....
(28) Human Rights Watch. Deterioro letal: abusos por las fuerzas de seguridad y crisis democrática en el Perú. 26 de abril de 2023. Recuperado de: https://www.hrw.org/es/report/2023/04/26/deterioro-letal/abusos-por-las-....
(29) Amnistía Internacional. Informe 2022-23 Amnistía Internacional: La situación de los derechos humanos en el mundo. 27 de marzo de 2023. Recuperado de: https://www.amnesty.org/es/wp-content/uploads/sites/9/2023/03/POL1056702....
(30) A/71/372. Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, presentado de conformidad con al resolución 69/182 de la Asamblea. 2 de setiembre de 2016. Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2016/10827.pdf.
(31) CIDH. Informe Situación de Derechos Humanos Perú. Párrafo 190.
(32) Centro de Memoria Histórica (s. f.). ¡Basta ya! Base de datos. Recuperado de https://www.centrodememoriahistorica.gov.co/micrositios/informeGeneral/b....
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* Josefina Miró Quesada Gayoso es abogada PUCP. Máster en Criminología por la Universidad de Cambridge. Docente de la Facultad de Derecho PUCP. Investigadora del Grupo de Investigación en Derecho Penal y Criminología (GRIPEC) y del Grupo de Investigación sobre Protección Internacional de los Derechos de las Personas y los Pueblos. Exasesora de la Alta Dirección de la Defensoría del Pueblo y pasante de la Oficina de la Defensoría de los Derechos de las Víctimas de las Naciones Unidas.
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