La Conferencia Mundial de Pueblos Indígenas en la ONU: desafíos y perspectivas

Por Marcos Matías Alonso*

18 de julio, 2014.- A 69 años de la fundación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) por primera vez la diplomacia internacional se prepara a celebrar la Reunión Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AG/ONU), que se conocerá como la Conferencia Mundial de Pueblos Indígenas (CMPI)

, a llevarse a cabo en Nueva York, del 22 al 23 de septiembre del 2014.

La AG de la ONU se dispone para el debate multilateral de la agenda relevante de los pueblos indígenas en el mundo. La AG, como máximo órgano deliberativo, formulará nuevas políticas públicas a escala global y generará recomendaciones a 193 Jefes de Estado y de Gobierno del sistema de la ONU.

También exhortará a las agencias de cooperación del sistema de las Naciones Unidas y a otras instancias de decisión internacional para que revisen y reestructuren directrices, esquemas  de  apoyo  y líneas de trabajo con los pueblos indígenas de todas las regiones geopolíticas del mundo.

El debate internacional y la deliberación de prioridades deben llevarnos a construir acuerdos, generar recomendaciones y elaborar nuevas normas para diseñar un Plan de Acción con metas verificables y no convertir a la CMPI en un festival de oratoria y discursos demagógicos. Los pueblos indígenas del mundo no esperan de la AG un debate filosófico. Lo que urgen son acciones y resultados cuantificables.

El sistema de las Naciones Unidas cuenta con una loable experiencia de diversos acontecimientos celebrados en las últimas décadas. En el escenario global, las Cumbres y/o Conferencias mundiales han tenido limitado impacto. Es aconsejable revisar algunos de sus resultados para no generar falsas expectativas. Debemos tomar en cuenta que las recomendaciones que emanan de una Conferencia y/o Cumbre mundial no son vinculantes para los Estados Nacionales; son solo una fuente de orientación política para la toma decisiones en determinados ámbitos de interés para los Estados y la sociedad en general.

Tomemos en cuenta algunas valoraciones relevantes de la propia ONU:

“Cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la celebración de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, no era ningún secreto que el avance en el logro del desarrollo sostenible había sido extremadamente decepcionante desde la Cumbre para la Tierra de 1992, ya que la pobreza había aumentado y la degradación del medio ambiente había empeorado”.

Reconocemos que la ONU, como espacio de resonancia mundial, ha conseguido impactos positivos de largo plazo, movilizando gobiernos y ONG en la solución de problemas globales, el establecimiento de normas y directrices internacionales para la política nacional de los países miembros, la realización de foros para buscar soluciones locales y  un espacio supranacional donde los gobiernos informan y rinden cuentas de su política local.

En este escenario global de la agenda de la ONU, complejo y contradictorio, es donde celebraremos la próxima CMPI y será un hito para la configuración del futuro de los pueblos indígenas. Es inminente tomar un nuevo rumbo que coadyuve en la supervivencia de nuestras futuras generaciones.

Muchos diálogos, consultas, estudios, informes, viajes y oratoria han corrido en torno a la CMPI. Sobre el diagnóstico de los pueblos indígenas en el mundo hay abundante materia para sistematizar las recomendaciones. Debemos partir sobre la base del trabajo de nuestros predecesores. Comento tres estudios relevantes.

Desde 1971, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías nombró Relator Especial al ecuatoriano José Martínez Cobo, y le encargó realizar un estudio sobre el problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas; en dicha investigación se proponen medidas nacionales e internacionales para eliminar la discriminación.

Sus hallazgos señalaron que la discriminación de naturaleza económica ocasionó una pobreza indígena intergeneracional. El Estudio del Problema de la Discriminación Contra las Poblaciones Indígenas (E/CN.4/Sub.2/1986/7 y Add. 1-4), además de contener una de las definiciones clásicas de los pueblos indígenas, llamó la atención sobre los grandes rezagos sociales en áreas de salud, vivienda, educación, lengua y cultura, el trabajo, la procuración de justicia y los derechos políticos y humanos.

El tema de la tierra y los recursos naturales fueron parte de los aspectos relevantes que Martínez Cobo colocó en la agenda internacional. Hace 50 años, este estudio de la Subcomisión sobre pueblos indígenas se convirtió en un hito fundamental en algunas de sus recomendaciones de acción en el sistema de las Naciones Unidas.

En el 2006, el Banco Mundial (BM) publicó un estudio titulado: “Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina 1994-2004”. Sus principales conclusiones son preocupantes: la reducción de la pobreza ha sido escasa, los impactos de la crisis causan mayores estragos, es persistente la exclusión en el sistema de educación, los ingresos económicos tienden a decaer, aumenta el trabajo infantil, las mujeres y los niños indígenas están excluidos de los servicios básicos (salud, educación), los programas de focalización de la pobreza no se aplican oportunamente, etcétera.

Al igual que en la esfera mundial, el pronóstico regional y nacional es desalentador. El estudio elaborado por Gillet Hall y Harry A. Patrinos se sustenta en la profundización de los estudios de caso de Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y Perú. Conviene no pasar por alto las recomendaciones generadas por el BM y los pueblos indígenas en la región.

En 2010, el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU presentó el Informe sobre “La situación de los pueblos indígenas del mundo”(1). El estudio  aborda los principales temas indígenas de trascendencia internacional. La pobreza y el bienestar, la cultura, el medio ambiente, la educación, la salud y los derechos humanos, son los ejes de reflexión para demostrar que la situación global de los pueblos indígenas, en vez de mejorar su nivel de vida, sus condiciones se agudizan de manera dramática.

Los expertos indígenas del Informe nos recuerdan que en todos los rincones del mundo crece la exclusión, aumenta la desigualdad y la pobreza se extiende alarmantemente. La situación indígena contemporánea ha sido una historia de agravios y vejaciones interminables. Hay millones de indígenas en el mundo con pies descalzos, estómagos vacíos, sin escuelas, sin centros de salud, sin trabajo, sin tierras, sin techo digno y con limitada esperanza de vida.

Los datos que presenta el Informe son alarmantes. Pone de relieve la grave situación en que sobreviven los pueblos indígenas, tanto en los países desarrollados como en las naciones en vías de desarrollo. El Informe llama a la opinión internacional para reiterar que los esfuerzos gubernamentales, de agencias de cooperación de la ONU y otros mecanismos de contribución regional han sido insuficientes. Si no se redoblan los compromisos internacionales, el fracaso mundial será inevitable. Ojalá que el prontuario de temas relevantes del Informe se convierta en una agenda para la acción y abra nuevos horizontes para evitar la extinción de culturas, la desaparición de lenguas y el ocaso de los pueblos indígenas.

La tendencia sobre la situación indígena a nivel mundial, continental y nacional, se repite dramáticamente. Lo mismo puede afirmarse en el ámbito local. La pobreza y la miseria se han expandido en la mayoría de los territorios indígenas. Aliviar, disminuir o anular la situación de pobreza indígena demanda políticas de Estado y firme compromiso de los gobiernos locales.

Evitar el fracaso mundial exige mayor compromiso en la asignación del gasto social y presupuesto para los programas indígenas. Si la política pública no es acompañada con suficientes recursos económicos, todo lo demás solo es discurso  demagógico. Preocupa la situación que prevalece en América Latina.

En el 2007, la Fundación Konrad Adenauer publicó un estudio comparativo de Ángela Meentzen, titulado: “Políticas Públicas para los Pueblos Indígenas en América Latina”. En este apartado solo enfatizaré que la capacidad de respuesta institucional y el diseño de la política pública para los pueblos indígenas nos llevan al tema del presupuesto público.

Y la pregunta es ineludible e inevitable: En América Latina ¿cuál es el porcentaje del presupuesto público que se destina a los pueblos indígenas? Los presupuestos nacionales, más que ser datos financieros, reflejan las prioridades gubernamentales sobre los diversos sectores sociales de cada país. Los presupuestos públicos son solo instrumentos financieros que expresan relaciones de poder y el grado de exclusión en cada una de nuestras naciones. Dos casos nacionales sostienen mi argumentación.

Veamos el ejemplo chileno y el caso mexicano. En el 2008, el total del presupuesto chileno destinado a políticas indígenas fue de aproximadamente 100 millones de dólares; el total de los fondos financieros destinados a políticas indígenas, equivale solo a un 0.3% del presupuesto público de Chile.

En el mismo año, el presupuesto global de México fue aproximadamente de 2 billones y medio de pesos mexicanos. El presupuesto transversal para pueblos indígenas fue de aproximadamente 31 mil millones de pesos (equivalente a 3 mil millones de dólares), que representa el 1.21%. El presupuesto destinado a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) fue de aproximadamente 7 mil millones de pesos (equivalente a 700 millones de dólares), representando el 0.28%.

En América Latina, solo México, Chile y Ecuador disponen de información financiera referente a la política pública para pueblos indígenas. En la mayoría de los países es complicado determinar el monto del presupuesto público asignado a los pueblos indígenas. Sin temor a equivocarme, puedo afirmar que son montos ínfimos. El análisis comparativo de Angela Meentzen llega a la conclusión que “México es el único país del estudio que cuenta con políticas públicas para los pueblos indígenas, dignas de ese nombre…”. La autora concluye que ninguna política pública puede tener éxito si no se garantiza el derecho al consentimiento libre, previo e informado de cualquier acción institucional hacia los pueblos indígenas. Si en el pasado los consideraron “objetos” de la acción gubernamental, hoy deben ser reconocidos plenamente como sujetos de derechos.

La argumentación expuesta es que los estudios pioneros sobre el tema de los pueblos indígenas en el mundo deben servir como punto de partida para la generación de recomendaciones, el diseño de nuevas directrices y en la elaboración de Plan de Acción de la CMPI, que debe ser aprobado por los 193 Jefes de Estado y de Gobierno de la ONU. Sin duda habrá otras aportaciones relevantes no consideradas por el autor y que es de absoluta importancia revisar. Sobre todo, los extraordinarios estudios de los doctores Rodolfo Stavenhagen y  James Anaya; ambos ex Relatores Especiales sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU.

Además del resumen de reseñas comentadas, hay dos documentos de base que serán de importancia crucial para la elaboración del documento final que será suscrito por los Jefes de Estado y de Gobierno. El primero de ellos se refiere al “Documento Final de Alta”, que emana de la Conferencia Mundial Preparatoria Indígena para la CMPI, celebrada en Alta, Noruega, en Junio del 2013. Este documento fue elaborado por los representantes indígenas de las siete regiones geopolíticas del mundo.

El segundo documento se denomina “Borrador Cero de la resolución para ser adoptada por la Asamblea General el día 22 de septiembre 2014”. Este segundo documento ha sido elaborado por el John Ashe, Presidente de la AG de la ONU y su equipo de colaboradores.

Hay que enfatizar que ambos documentos no son excluyentes ni contradictorios. Sus principios se complementan y sus recomendaciones no son antagónicas. Es crucial la primera consideración del documento “borrador cero”:

“Reafirmamos nuestro compromiso solemne de promover y fomentar los derechos de los pueblos indígenas ya establecidos en las normas y estándares internacionales de derechos humanos universalmente acordadas, incluida la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece las normas mínimas para la supervivencia, dignidad y el bienestar de los Pueblos Indígenas del mundo”.

Congruentes con el primer planteamiento del “borrador cero”, inmediatamente debería de continuar con la siguiente consideración:

“Coherente con el planteamiento anterior, nos comprometemos iniciar el trabajo necesario para que, en el menor tiempo posible, la Asamblea General de la ONU apruebe una nueva Resolución para la conversión de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Tratado y/o Convenio Internacional de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”.

Si los Jefes de Estado y de Gobierno reconocen que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas solo establece las “normas mínimas” para la supervivencia de nuestros pueblos, es de justicia universal avanzar hacia la progresión de dichos derechos a otros niveles de bienestar social. La CMPI puede configurar el rumbo de una propuesta de esta naturaleza para progresar de una “Declaración” hacia un “Tratado y/o Convenio” internacional de la ONU en materia de pueblos indígenas en el mundo.

El documento “borrador cero” contiene 39 numerales que pueden convertirse en las recomendaciones principales que serán puestas a consideración de los Jefes de Estado y de Gobierno. En el numeral 17 esbozan las áreas prioritarias para elaborar de un Plan de Acción de la CMPI. Se comprometen a

“Solicitar al Secretario General, con el respaldo del Grupo de Apoyo Interinstitucional de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas, los Estados miembros y otras partes interesadas, para desarrollar un proyecto de plan de acción para todo el sistema enfocado en las siguientes áreas prioritarias”:

Me congratulo que en el documento “borrador cero” den alta prioridad al tema de la pobreza indígena en el mundo. Una gran parte de la reflexión de las ideas hasta aquí expuestas tienen que ver con el aumento de la pobreza indígena, la creciente exclusión y la abismal desigualdad social que existe a nivel mundial. Sería inconcebible que en la CMPI se omita un tema de relevancia internacional y que los Jefes de Estado y de Gobierno no asuman compromisos claros sobre este alarmante problema. No hay un solo pueblo, una nación, una región o un continente en que no crezca la exclusión, aumente la desigualdad y la pobreza indígena se extienda inconteniblemente. Los tres estudios comentados con anterioridad respaldan mi afirmación. Al recorrer cualquier pueblo indígena de México, Bolivia, México o Perú se encontrarán miles de comunidades indígenas que sobreviven en el umbral de la pobreza.

El numeral 17, específicamente con el tema de la “erradicación de la pobreza”, tendrá que vincularse con el numeral 28 para la “elaboración de la agenda de desarrollo post 2015 e integrar la promoción y protección de estos derechos en la agenda del desarrollo en los planes nacionales, regionales e internacionales”.

En los 39 numerales del documento “borrador cero” hay varias referencias al derecho de consulta bajo consentimiento libre, previo e informado en los asuntos que afectan a los intereses de los pueblos indígenas. Lamentablemente en este documento hay omisiones que deben corregirse. Señalo los de mayor relevancia. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas contiene conceptos clave que no deben omitirse en la adopción de las recomendaciones de la CMPI. En los artículos 3 y 4 de la Declaración se habla del derecho a libre determinación, a la autonomía y al autogobierno y lo cito textualmente:

Artículo 3:

"Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”.

Artículo 4:

“Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas”.

En el documento “borrador cero”, están ausentes los conceptos del derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación, a la autonomía y a los procesos de autogobierno. En la reivindicación de derechos, en la generación de recomendaciones y en la elaboración del Plan de Acción de la CMPI, debe incluir dichos conceptos básicos que son parte de la columna vertebral de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas.

El “Documento Final de Alta” identifica cuatro temas principales de mayor importancia para los pueblos indígenas. De cada uno de los siguientes temas, elabora 43 recomendaciones específicas para ser consideradas como resolutivos de la CMPI:

• Tierras, territorios, recursos, océanos y aguas de los pueblos indígenas.
• Acción del sistema de la ONU para la implementación de los derechos de los pueblos indígenas.
• Implementación de los derechos de los pueblos indígenas.
• Prioridades de los pueblos indígenas en materia de desarrollo con consentimiento libre, previo e informado.

El “Documento Final de Alta” ha elaborado 43 recomendaciones y el documento “Borrador Cero” contiene otras 39. Conviene hacer un análisis comparativo de ambas propuestas, sobre todo, hacer un esfuerzo de cohesionar y resumir ambas propuestas a la luz de los instrumentos internacionales vigentes, como el Convenio No. 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Debemos partir de las normas y los estándares internacionalmente reconocidos. Configuremos el futuro y evitemos retrocesos que tantos conflictos pueden causar en la aspiración de buscar la buena relación entre los Estados nacionales y los pueblos indígenas del mundo.

Nota:

(1) La versión completa del informe “La situación de los pueblos indígenas del mundo” solo se encuentra completa disponible en inglés: http://www.cinu.mx/1informePuebIosIndigenas/

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* Marco Matías Alonso fue miembro del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU y es actualmente investigador titular del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) en México, D.F.).