Perú: ¿El derecho a la consulta es, solamente, el derecho a opinar?

- Comentarios acerca del proyecto de ley que regula el derecho de consulta previa a los pueblos indígenas

Por Graham Gordon, Asociación Paz y Esperanza

15 noviembre 2008.- El paro desarrollado de manera contundente por toda la Amazonía peruana durante el mes de agosto del 2008 tuvo como primer punto de la plataforma de lucha que "toda iniciativa legislativa relacionada a los pueblos indígenas y sus derechos tendrá que ser sometida a consulta a estos pueblos para evitar la afectación de su integridad territorial."

Los pueblos amazónicos no solamente estaban rechazando los Decretos Legislativos que atentan contra sus territorios, recursos naturales, costumbres y cultura, sino la forma en la cual el Estado peruano produce normas y realiza actividades que les afectan, sin su debida participación, lo que resulta en una imposición de actividades dañinas al medio ambiente, un modelo de desarrollo inadecuado y, como hemos visto, muchos conflictos sociales a lo largo y ancho del país.

En este contexto se ha dado un nuevo impulso para aprobar un proyecto de ley de consulta con los pueblos indígenas, los pueblos amazónicos y andinos que viven en las más de 7,000 comunidades nativas y campesinas del país.

Sin embargo, el "Dictamen que propone una ley que regula el derecho de consulta previa a los pueblos indígenas", está tan lejos de respetar los derechos de esos pueblos que significaría un retroceso en la legislación peruana.

En primer lugar, el proyecto de ley (artículo 2) restringe el ámbito de consulta a los territorios de las comunidades nativas y campesinas, y no incluye la necesidad de un proceso de consulta para todas las medidas legislativas y administrativas que les afecten, por ejemplo el desarrollo de políticas de educación intercultural bilingüe, o la promulgación por el Congreso de la República de una ley marco de desarrollo de los pueblos indígenas.

De esa manera, no respeta el Convenio 169, artículo 7, que dice:

"Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente."

En segundo lugar, el dictamen desnaturaliza lo que es la consulta. El Convenio 169 de la OIT, en su artículo 6.2 dice que:

"Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas."

El Dictamen del proyecto de ley dice en su artículo 6:

"La decisión de los pueblos indígenas respecto a su conformidad o disconformidad con las actividades a realizar no tiene carácter vinculante, pero resulta obligatorio para el Estado considerar la opinión que se exprese."

Entonces, el proyecto solo reconoce el derecho a que el Estado considere la opinión de los pueblos indígenas, con ninguna obligación de incluirla en sus decisiones, ni de explicar porqué no la incluye.

La propuesta original (Proyecto de Ley 2016-2007) incluía el carácter vinculante pero varios órganos del Estado objetaron (1), temiendo que eso otorgara el derecho a veto a los pueblos indígenas, lo que no es cierto.

Sin embargo, si se revisa la legislación de países como Ecuador, Bolivia y Colombia (2), se puede apreciar que el carácter vinculante de la consulta está incluido dentro de su normatividad desde hace diez años.

Por ejemplo, en Ecuador, el proceso de consulta entre el Estado y los pueblos indígenas tiene parámetros muy claros y termina en acuerdos y compromisos de las partes, que se plasman en una Acta que sí tiene carácter vinculante, y es exigible ante las cortes (3):

Las resoluciones y consensos celebrados de acuerdo a este reglamento se considerarán ley para las partes y los derechos y obligaciones que éstas adquieran en virtud de ellos serán legalmente exigibles ante los juzgados y tribunales de la República.

Entonces, si es posible en los países hermanos, ¿por qué no en el Perú? Si hay ejemplos de legislación que incluye la obligatoriedad de implementar los resultados de un proceso de consulta en países que tienen mejores relaciones entre la población indígena y el Estado, ¿por qué Perú no puede aprender de esos modelos?

En tercer lugar, cabe decir algo acerca del proceso de elaboración del dictamen.

Se debatió el pre-dictamen en Comisión los días 14 y 21 de octubre. Debido a la preocupación y el limitado proceso de consulta de la misma ley de consulta, el día lunes 10 de noviembre CONACAMI, AIDESEP, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología y la Asociación Paz y Esperanza organizaron el seminario "Participación, Consulta o consentimiento".

Los ponentes y participantes, incluido la Defensoría del Pueblo y CONACAMI, expresaron su desacuerdo con el proyecto de ley, y pidieron que se cambie su enfoque principal y que se amplíe el plazo para recibir comentarios. A pesar de ello, los Congresistas de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología lo aprobaron el día siguiente, el martes 11 de noviembre, y se propone debatirlo en el Pleno el día 27 de noviembre.

En conclusión, lo que existe es un proyecto mal enfocado y técnicamente deficiente.

Es esencial modificarlo para ampliar el ámbito de consulta para incluir las medidas legislativas y administrativas a nivel nacional y local que afecten a los pueblos indígenas, además de asegurar el carácter vinculante y obligatorio de los resultados de la consulta. Igualmente se debe ampliar el plazo de consulta con las organizaciones indígenas para ese proyecto de ley.

Si no, la ley será simplemente otra muestra que el Estado no da importancia a la población indígena, está atrasado en cuanto a los países vecinos y no respeta la legislación internacional que ha firmado.

Notas:

(1) ver Dictamen recaído en los proyectos de ley nº 413/2006-CR, 427/2006-CR y 2016/2007-CR; que, en un texto sustitutorio propone una ley que regula el derecho de consulta previa a los pueblos indígenas, 11 de noviembre del 2008.

(2) Reglamento de consulta y participación para actividades hidrocarburíferas, Decreto Supremos 29033, 16 de febrero del 2007, Bolivia; Decreto por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio, Decreto 1320, 1998, Colombia.

(3) Reglamento de consulta en actividades hidrocarburíferas, Decreto Ejecutivo 3401, 19 de diciembre del 2002 (artículo 13).