Por Nicolás Boeglin*
15 de agosto, 2017.- Estados Unidos comunicó oficialmente al Secretario General de Naciones Unidas el pasado 4 de agosto su intención de denunciar el Acuerdo de Paris sobre Cambio Climático. Como bien se sabe, el Secretario General es el depositario de este tratado multilateral, adoptado en la capital gala en diciembre del 2015, firmado por 195 Estados y ratificado por 159: véase estado oficial de firmas y ratificaciones (con, al final las declaraciones hechas por 18 de los Estados Partes, incluyendo la Unión Europea). De conformidad con el Artículo 21(1) de este tratado, la fecha de su entrada en vigor es la del 4 de noviembre del 2016:
"This Agreement shall enter into force on the thirtieth day after the date on which at least 55 Parties to the Convention accounting in total for at least an estimated 55 per cent of the total global greenhouse gas emissions have deposited their instruments of ratification, acceptance, approval or accession" / "1. El presente Acuerdo entrará en vigor al trigésimo día contado desde la fecha en que no menos de 55 Partes en la Convención, cuyas emisiones estimadas representen globalmente por lo menos un 55% del total de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, hayan depositado sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión".
La denuncia de tratados multilaterales ambientales: casos recientes
Como es sabido, la denuncia es una figura jurídica validada por la práctica internacional y consagrada por la misma Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 (véase texto, artículo 56). En América Latina, en años recientes se registra, por ejemplo, el caso de Venezuela, que denunció en setiembre del 2012 la Convención Americana sobre Derechos Humanos (véase nota nuestra al respecto), un acto al que también procedió Trinidad y Tobago en 1998; o el de Colombia, que optó por denunciar el Pacto que lleva el nombre de su capital en noviembre del 2012 (véase nota nuestra al respecto publicada en La Nación), acto que El Salvador también realizó en 1973. Tuvimos también la oportunidad de analizar las denuncias a la Convención de Washington de 1965 que crea el CIADI (más conocido por sus siglas en inglés ICSID) por parte de varios Estados de América Latina ante la deriva detectada del CIADI de favorecer en sus laudos arbitrales al inversionista extranjero (véase nuestra nota al respecto publicada en el sitio de Bretton Woods Project).
Estos, y otros casos que ofrece la práctica internacional, indican que un Estado Parte a un tratado mantiene siempre la posibilidad de retirarse del mismo cuando, por alguna razón, sus autoridades lo consideran dañino para sus intereses. Al optar por denunciar o retirarse de un tratado internacional, un Estado no violenta ninguna norma internacional: ejerce sus atribuciones soberanas, las mismas que fundamentan su decisión de suscribir y ratificar un tratado. Lo hace recurriendo a las mismas cláusulas contenidas en el texto relativas a la denuncia o retiro del tratado.
Una de las últimas denuncias de un tratado multilateral en materia ambiental fue la denuncia de Canadá a la Convención de Naciones Unidas contra la Desertificación, registrada en el 2013. Se puede leer en el estado oficial de firmas y ratificaciones de ese tratado que:
"Canada had signed the Convention on 14 October 1994 and had ratified it subsequently on 1 December 1995. Thereafter, on 28 March 2013, in accordance with its article 38 (2), the Government of Canada had notified the Secretary-General of its decision to withdraw from the Convention. The withdrawal took effect on 28 March 2014. On 21 December 2016, Canada deposited with the Secretary-General an instrument of accession to the Convention" (véase Nota 4).
Dos años antes, en el 2011, el mismo Canadá había procedido a denunciar el Protocolo de Kyoto, adoptado en 1997: en el estado oficial de este importante instrumento, se lee (véase Nota 2) que:
"In accordance with article 27 (2) of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Government of Canada notified the Secretary-General that it had decided to withdraw from the Kyoto Protocol as from the date indicated hereinafter: Date of notification:15 Dec 2011 Date of effect:15 Dec 2012".
Cabe precisar que de estas dos denuncias realizadas por parte de Canadá, la primera dejó de surtir efecto con la llegada de las nuevas autoridades en el 2015.
La cláusula sobre la denuncia del Acuerdo de París del 2015
El Acuerdo de Paris del 2015 contiene una cláusula relativa a su denuncia, la cual establece los plazos para su entrada en vigencia, así como el plazo antes del cual ninguna denuncia es posible. Desde el punto de vista jurídico, y de conformidad con el texto (versión inglesa) del Acuerdo de Paris del 2015 (véase de igual forma la versión en español), no puede haber notificación formal de denuncia antes de noviembre del 2019. Adicionalmente, ninguna denuncia puede surtir efectos sino después de noviembre del 2020. Sobre este preciso punto, las reglas contenidas en el Artículo 28 son de una meridiana claridad y las distintas versiones oficiales no permiten duda alguna:
Article 28 1. At any time after three years from the date on which this Agreement has entered into force for a Party, that Party may withdraw from this Agreement by giving written notification to the Depositary.
2. Any such withdrawal shall take effect upon expiry of one year from the date of receipt by the Depositary of the notification of withdrawal, or on such later date as may be specified in the notification of withdrawal.
3. Any Party that withdraws from the Convention shall be considered as also having withdrawn from this Agreement.
Artículo 28 1. Cualquiera de las Partes podrá denunciar el presente Acuerdo mediante notificación por escrito al Depositario en cualquier momento después de que hayan transcurrido tres años a partir de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo para esa Parte.
2. La denuncia surtirá efecto al cabo de un año contado desde la fecha en que el Depositario haya recibido la notificación correspondiente o, posteriormente, en la fecha que se indique en la notificación.
3. Se considerará que la Parte que denuncia la Convención denuncia asimismo el presente Acuerdo.
Por lo tanto, la comunicación hecha por Estados Unidos el pasado 4 de agosto no puede ser validada como "notificación".La prohibición de hacerla durante tres años impide admitirla como tal. Si la idea consistió en informar que Estados Unidos tiene la firme intención de denunciar el Acuerdo de Paris, las declaraciones oficiales hechas por su actual Presidente hace varios meses son suficientes. El mundo entero, así como las mismas Naciones Unidas, tomaron nota de la visión tan peculiar del Presidente Trump cuando en mayo pasado afirmó que su decisión sobre el Acuerdo de Paris "will make America great again".
Referimos al lector al artículo publicado en EJIL-Talk del 5 de junio del 2017 de la profesora Lavanya Rajamani (India), titulado "Reflections on the US withdrawal from the Paris Climate Change Agreement".
Tuvimos la oportunidad de analizar las reacciones oficiales en América Latina a este anuncio presidencial (véase nuestra nota publicada en DebateGlobal el 4 de junio del 2017 titulada: "Reacciones en América Latina a anuncio de retiro de Estados Unidos del Acuerdo de París sobre Cambio Climático"). Es de recordar que Perú (julio del 2016) fue el primer Estado en ratificar en la región este instrumento, seguido por Argentina, Brasil, Honduras, México y Panamá (setiembre del 2016), Bolivia, Costa Rica, Paraguay y Uruguay (octubre del 2016), Cuba (diciembre del 2016), Guatemala (enero del 2017), Chile (febrero del 2017) y El Salvador (marzo del 2017), cerrando la lista Haití y Venezuela (julio del 2017). En la conclusión de este artículo, nos permitimos señalar que:
"Más allá del estilo tan peculiar de anunciar cosas (y luego reflexionar sobre el impacto que causan) que exhibe desde su llegada a la Casa Blanca el Presidente Donald Trump, desde el punto de visto estríctamente jurídico, la prohibición expresa de hacer reservas a este tratado como tal (véase artículo 27 del Acuerdo de París) conlleva la imposibilidad de limitar o de modular el alcance de algunas de sus disposiciones. Técnicamente, Estados Unidos deberá en este caso proceder a denunciar el tratado, o bien proceder a una inédita solicitud que esperan (ansiosos) tanto el depositario del convenio de París como sus Estados Partes, así como también los especialistas en derecho internacional".
La carta del 4 de agosto o el arte de cómo notificar algo omitiendo la prohibición del plazo de tres años
El texto de la carta del 4 de agosto suscrita por la Embajadora de Estados Unidos en Naciones Unidas, Nikki Haley, reproducida en este artículo, se lee como sigue:
"The Representative of the Unites States of America to the United Nations presents her compliments to the Secretary-General of the United Nations.
This is to inform the Secretary-General, in connection with the Paris Agreement, adopted at Paris on December 12, 2015 (“the Agreement”), that the United States intends to exercise its right to withdraw from the Agreement. Unless the United States identifies suitable terms for reengagement, the United States will submit to the Secretary-General, in accordance with Article 28, paragraph 1 of the Agreement, formal written notification of its withdrawal as soon as it is eligible to do so. Pending the submission of that notification, in the interest of transparency for parties to the Agreement, the United States requests that the Secretary-General inform the parties to the Agreement and the States entitled to become parties to the Agreement of this communication relating to the Agreement.
The Representative of the Unites States of America to the United Nations avails herself of the opportunity to renew to the Secretary-General the assurances of her highest consideration".
Es muy probable que colegas especialistas en derecho internacional comenten el contenido de esta extraña carta. La cual, en nuestra opinión, corresponde más a un anuncio de una futura notificación y no a una notificación en sí, al existir una prohibición de notificar durante un plazo de tres años. Posiblemente, desde el punto de vista político, esta inusual misiva responda a algún compromiso del Presidente Trump con algunos sectores. No obstante, desde el punto de vista jurídico, plantea algunas interrogantes al no adecuarse a lo estipulado en el Acuerdo de París, ni a la práctica seguida por Estados denunciantes ante el depositario de un tratado, ni añadir nada nuevo a lo escuchado por parte del Presidente Trump. Como se observará, la omisión del plazo de tres años que exige el Acuerdo de París traduce bien lo incómodo que resulta la situación para el Presidente Trump (un hombre algo urgido).
A modo de conclusión
Al parecer, es la primera vez que un Estado mediante una carta formal al depositario de un tratado multilateral le comunica su intención (y no su decisión) de denunciar un tratado. Salvo error de nuestra parte, no existe precedente alguno en la práctica internacional y agradecemos desde ya el concurso de nuestros estimables lectores para saber si estamos (o no) presenciando una verdadera "première" de la Oficina Jurídica del Departamento de Estado. En abril del 2002, esta misma entidad decidió proceder a una verdadera innovación en materia de derecho de los tratados, al "retirar" la firma al Estatuto de Roma adoptado en 1998 que establece la Corte Penal Interancional (CPI), acto que Israel y Sudán replicarían (véase notas 4, 10 y 12 en estado oficial de firmas y ratificaciones) así como Rusia en noviembre del 2016 (véase nota 9). Uno de los riesgos de estas innovaciones del Departamento de Estado, es que algunos Estados puedan sentirse inclinados por acompañar a Estados Unidos en su desafiante soledad.
Por otro lado, el comunicar su intención de denunciar un tratado y al mismo tiempo anunciar que se procederá a "reengage" (término inexistente en el léxico del derecho internacional) constituye toda una novedad en derecho internacional: en particular cuando el tratado concerñido contiene una cláusula que expresamente prohibe reservas al mismo (Artículo 27).
Ante ello, no cabe duda que la buena fe y la transparencia a la que alude esta insólita misiva norteamericana obligan a aclarar al depositario (y a los Estados Partes) lo que se entiende por "suitable terms for reengagement".
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* Nicolás Boeglin es profesor de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica (UCR).
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