El largo camino para ejercer el derecho a la titulación comunal

Conclusiones

Sobre la situación del reconocimiento y titulación de comunidades campesinas y nativas

1. El reconocimiento de la personería jurídica y la titulación de las comunidades campesinas y nativas son medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de propiedad sobre sus tierras. Permiten a sus miembros desarrollar diversas actividades indispensables para su subsistencia y desarrollo, así como para la preservación de otros aspectos que las caracterizan. Corresponde al Estado, a través de los gobiernos regionales, bajo la rectoría del Ministerio de Agricultura y Riego, implementar la política que garantice el efectivo disfrute de los derechos de estas comunidades.

2. Al 2017, de acuerdo a información proporcionada por el Ministerio de Agricultura y Riego al Congreso de la República, a nivel nacional se registran 6220 comunidades campesinas con reconocimiento de su personería jurídica, 5172 con título de propiedad y 1048 pendientes de titulación. En cuanto a las comunidades nativas, se ha reconocido la personería jurídica de 2090 de ellas, titulado 1477 y esperan titulación 613 de ellas. En total, son 1661 comunidades campesinas y nativas que esperan ser tituladas y se encuentran en una situación de indefensión al ver limitado el ejercicio de su derecho de propiedad sobre sus tierras.

3. Ante ello, diversas comunidades campesinas y nativas afrontan conflictos con terceros que desarrollan actividades económicas al interior de sus tierras comunales. Incluso, enfrentan el incremento de actividades como la tala ilegal de madera, la minería ilegal, el tráfico de tierras y el narcotráfico, que ponen en riesgo las vidas e integridad personal de sus miembros. El asesinato de Edwin Chota Valera y otros tres líderes indígenas de la comunidad nativa de Alto Tamaya Saweto a manos de taladores ilegales, en Ucayali, evidencia las graves consecuencias de la falta de seguridad jurídica de las tierras comunales.

Sobre los avances en el reconocimiento y titulación comunal.

4. La creación de la Dirección General de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural y la emisión de lineamientos en materia de saneamiento físico y legal comunal para orientar la ejecución de las funciones de los gobiernos regionales, son avances importantes del Ministerio de Agricultura y Riego, en el ejercicio de su rectoría en materia de reconocimiento y titulación de comunidades campesinas y nativas. Sin embargo, aún se requieren mayores esfuerzos para fortalecer su rectoría en la coordinación, asesoramiento y capacitación a los funcionarios de las direcciones regionales de agricultura, así como para la gestión de la información producida por estos, para lo cual se requiere mayores recursos presupuestales para cumplir adecuadamente estas labores.

5. Otro avance importante es la conclusión del proceso de transferencia de la función de saneamiento físico legal a los gobiernos regionales. Este proceso ha tomado entre 8 y 15 años, demora que ha impactado en la ejecución de la política de saneamiento físico y legal de las comunidades campesinas y nativas.

6. La aprobación de la Política Nacional Agraria implica otro avance en cuanto establece, como lineamiento de obligatorio cumplimiento por los gobiernos regionales, priorizar el saneamiento físico y legal de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. No obstante, existe una clara debilidad en su cumplimiento pues la mayor parte de los gobiernos regionales orienta sus recursos a la titulación de predios rurales individuales.

7. La aprobación de cinco lineamientos en materia de saneamiento físico y legal comunal, en atención a las recomendaciones formuladas en el 2014, ha permitido una parcial integración de la normativa vigente y uniformizar criterios técnicos que serán aplicados por los gobiernos regionales, que exige fortalecer sus capacidades en el manejo de estas herramientas y evaluar los resultados de su aplicación.

8. La asignación de recursos provenientes de diversas fuentes de financiamiento es otro avance que ha permitido impulsar el reconocimiento y titulación comunal en algunas regiones. Lamentablemente, una de las principales, el Proyecto de catastro, titulación, y registro de tierras rurales en el Perú – PTRT3, aún no ha logrado la titulación de comunidades.

9. La incorporación del Ministerio de Agricultura y Riego –desde el 2016– al Sistema Nacional Integrado de Información Catastral y Predial debe permitir articular los esfuerzos del Estado para centralizar la información catastral nacional. Con ello, se podrá realizar toda clase de análisis y toma de decisiones sobre el territorio donde se encuentren las áreas catastradas, entre ellas, las comunales.

10. El incremento de acciones para el fortalecimiento de capacidades y la suscripción de convenios para cumplir las funciones de reconocimiento y titulación son otras medidas importantes en el avance sobre esta materia. Observamos un incremento en el número de capacitaciones brindadas por el Ministerio de Agricultura y Riego a los gobiernos regionales, las que deben incrementarse en los próximos años.

Sobre los problemas identificados en el reconocimiento y titulación comunal.

A nivel del gobierno nacional.

11. Un primer gran problema es la ausencia de una reforma integral y simplificación del marco jurídico que regula el reconocimiento y titulación de comunidades campesinas y nativas. Vigente por más 30 y 40 años, este marco implica procedimientos con más de 20 pasos, que –en algunos casos- se prolongan hasta por 20 años de espera, frente a otros actores cuyos derechos son reconocidos en cortos periodos de tiempo, gracias a procedimientos más simples y expeditivos. Es impostergable la elaboración de una propuesta normativa que modifique y simplifique estos procedimientos, que reduzca el número de pasos y tiempos en su tramitación.

12. La ausencia de un registro unificado, como problema identificado en el 2014, subsiste y continúa dificultando una adecuada toma de decisiones en la implementación de la política de reconocimiento y titulación comunal. Hemos observamos inconsistencias en la información que administra el Ministerio de Agricultura y Riego sobre las comunidades campesinas y nativas reconocidas y tituladas por los gobiernos regionales, entre los años 2011 y 2017. La reciente autorización del funcionamiento del Sistema Catastral para de Comunidades Campesinas y Nativas, aprobada mediante Resolución Ministerial N° 0362-2018- MINAGRI, es una medida que esperamos contribuya a uniformizar la información existente.

13. Asimismo, el divorcio entre la información que maneja el MINAGRI y los registros públicos requiere uniformización que permita identificar a aquellas comunidades campesinas y nativas cuyos derechos aún no han sido inscritos oportunamente ante los registros públicos.

14. Del mismo modo, el lento avance en la implementación del catastro y la georreferenciación de las comunidades campesinas y nativas es un problema aún no resuelto. De acuerdo a cifras del COFOPRI, al 2010, el 61.5% de comunidades campesinas carece de georreferenciación y el 93.3% de comunidades nativas se encuentran en dicha situación. Asimismo, de los 24 gobiernos regionales, solo 13 brindaron información respecto de las medidas adoptadas para la modernización tecnológica de los servicios de catastro, de los cuales solo 8 indicaron haber adquirido equipos para dicho fin.

15. Aún se encuentra pendiente la emisión de lineamientos que establezcan pautas y criterios técnicos para solucionar controversias. A la fecha, solo se brinda alternativas de solución para las controversias por linderos entre comunidades campesinas y por superposición de estas con predios individuales o de terceros, así como por superposición de comunidades nativas con bosques de producción permanente. La superposición de tierras comunales con concesiones forestales, mineras y petroleras o áreas naturales protegidas aún no cuentan con lineamientos para su atención.

16. La demora en la implementación del proyecto “Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú, Tercera Etapa – PTRT3” ha ocasionado retrasos en la reducción de las brechas de reconocimiento y titulación comunal. Suscrito el 13 de febrero de 2015, a 2 años de su conclusión, corresponde acelerar su ejecución para dar inicio a los procesos de titulación, de forma coordinada con los gobiernos regionales y, en caso corresponda, solicitar con la debida anticipación la ampliación del término de contrato de financiamiento del PTRT3.

17. La falta de espacios institucionales de coordinación intersectorial en materia de reconocimiento y titulación comunal exige su pronta institucionalización ante el MINAGRI, en tanto los que actualmente existen, por la amplitud de su temática o por encontrarse asociados a la ejecución de un proyecto, son insuficientes para garantizar la participación y recoger aportes de las organizaciones indígenas cuyos derechos requieren ser garantizados, así como de la sociedad civil que cuenta con conocimientos y experiencia en dicha temática.

A nivel de los gobiernos regionales.

18. A siete años de la transferencia de funciones, los avances en el reconocimiento y titulación de comunidades aún son modestos. Durante el periodo 2011 – 2017, de los 22 gobiernos regionales con presencia de comunidades campesinas, el 55% (12) ha reconocido nuevas comunidades y el 32% (7) efectuaron nuevas titulaciones de predios comunales. Destacan los avances de los gobiernos regionales de Puno y Ayacucho que cuentan, a su vez, con el mayor número de comunidades campesinas pendientes de titulación. Resulta preocupante que los gobiernos regionales de Cusco y Huánuco, con un alto número de comunidades aún no tituladas, no han registrado avances en dicho periodo.

19. En cuanto a las comunidades nativas, presentes en 11 gobiernos regiones, el 73% (8) reconocieron la personería jurídica de nuevas comunidades, mientras que el 45% (5) ha titulado nuevos predios comunales. Loreto registra el mayor avance con 275 comunidades nativas reconocidas y 176 tituladas, seguido por Ucayali y Junín. Son modestos los avances de los gobiernos regionales de San Martin y Pasco, frente al número total de comunidades pendientes de titulación. Asimismo, tanto la ampliación de titulación como la georreferenciación de comunidades nativas es un gran pendiente que requiere atención en dicho ámbito.

20. Las diferencias entre las instancias al interior de los gobiernos regionales que ejecutan las funciones de reconocimiento y titulación de comunidades campesinas y nativas es también un problema para garantizar sus derechos. En el 21% de gobiernos regionales (5) la entidad encargada de estas funciones es ajena al ámbito agrario. En estos casos, no se observan mayores avances en el ejercicio de la función de saneamiento físico legal comunal.

21. La falta de priorización del presupuesto proveniente de recursos ordinarios asignado a los gobiernos regionales se evidencia en el 21% de los gobiernos regionales (5) que no cuentan con presupuesto asignado para cumplir con estas funciones, a pesar de contar con comunidades pendientes de titulación, conforme a la información proporcionada por el MINAGRI.

22. Las controversias en áreas pendientes de reconocimiento y titulación comunal ocasionan la demora o paralización de estos procedimientos. El 75% de gobiernos regionales (18) han registrado controversias durante estos procedimientos, afectando a 44 comunidades campesinas y a 100 comunidades nativas. Las controversias por el establecimiento de linderos son las más frecuentes para las comunidades campesinas, mientras que la superposición con bosques de producción permanente y concesiones forestales son las que más inciden sobre las comunidades nativas.

De éstas últimas, requieren especial atención las originadas por la identificación de unidades de aprovechamiento para concesiones forestales sin observar las restricciones al otorgamiento de títulos habilitantes previsto en la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

23. Finalmente, los gobiernos regionales no cuentan con: i) el suficiente personal; ii) los especialistas requeridos; iii) el dominio de lenguas originarias y, iv) registran una alta rotación de quienes asumen las funciones relacionadas con el reconocimiento y titulación comunal. El 36% de gobiernos regionales (8) carece de un equipo técnico especializado. Respecto del dominio de una lengua originaria, el 42% de gobiernos regionales (10) cuenta con personal que habla alguna lengua, el 29% informó que no cuenta con personal y el 27% restante no proporcionó información. En cuanto al género, de los 24 gobiernos regionales, el 87% del personal es masculino y el 13% femenino.