Por Rodrigo Arce Rojas*
Servindi, 4 de agosto, 2018.- En el siguiente artículo el autor hace un análisis sistémico de los principios de la Política Nacional Ambiental, Política Forestal y de Fauna Silvestre y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En seguida el análisis completo.
Presentación:
Según Machicado (2013) un principio es una aspiración, es una guía, un indicador, es la orientación central de un sistema. Se fundamenta en el sistema de valores vigentes en una comunidad política. Un principio cumple la función de: dirección, interpretación e integración. Un principio guía los contenidos del articulado de una ley. En tal sentido los principios revelan el espíritu de la política pública.
Los principios de una política o Ley reflejan en gran medida la influencia de las políticas de gobierno que pretenden convertirse en políticas de Estado. Asimismo, en el caso de políticas públicas que hayan sido participativas los principios también reflejan la capacidad de incidencia de la sociedad civil y, en el caso peruano, de las organizaciones indígenas que participaron.
El presente artículo tiene como objetivo realizar un análisis sistémico de los principios de la Política Nacional Ambiental, Política Forestal y de Fauna Silvestre y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Resultados:
1). Tabla comparativa:
Tabla 1:
Comparativo entre los principios de la Política Ambiental, Política Forestal y de Fauna Silvestre y de la Ley Forestal de la Fauna Silvestre
2). Hallazgos:
De la revisión de las políticas y Ley se observa lo siguiente:
- En los tres casos se considera la sostenibilidad como finalidad superior.
- En los tres casos se incluye la gobernanza.
- El enfoque ecosistémico se incluye expresamente en la Ley Forestal y de Fauna (LFFS) y se mantiene en la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (PNFFS). A pesar que primero se promulgó la LFFS (2011) y posteriormente la PNFFS (2013) hay que recordar que ambos procesos se iniciaron de manera conjunta.
- La equidad es común para los tres casos. No obstante, a partir de la LFFS se incluye el principio de inclusión social una de las políticas promovidas por el Presidente Ollanta Humala.
- Los principios relativos a la interculturalidad, Consulta previa libre e informada, conocimientos tradicionales y cosmovisión aparecen fuerte en la LFFS mientras que en la PNFFS se habla de interculturalidad de manera genérica. En estos principios y en el de la inclusión social coinciden con la activa participación de los pueblos indígenas en el proceso participativo de la Formulación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y de la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre. La participación aparece de manera explícita tanto en la LFFS y la PNFFS. Hay que tener presente que la participación es uno de los elementos de gobernanza que es común para los tres casos.
- La competitividad aparece tanto en la Política Nacional Ambiental (PNA) como en la PNFFS pero no aparece explícita en la LFFS.
- La mejora continua aparece tanto en la PNA y la LFFS
- Explícitamente el enfoque de género aparece únicamente en la PNFFS. No obstante en el desarrollo de la ley este tema es incluido.
- La dimensión económica es la que más variantes presenta, aparte de la competitividad compartida en la PNA y la PNFFS. Así se considera la internalización de costos/análisis costo beneficio en la PNA, la productividad en la PNFFS y la valoración integral en la LFFS.
- La prevención y el principio precautorio aparecen explícitamente en la PNA. En los otros casos no se les menciona.
- En la PNA y en la PNFFS aparece la preocupación por una mejor coordinación intersectorial y transectorial.
- Mientras en la PNA se plantea la gestión por resultados en la LFFS se habla sólo de Eficiencia.
- La cooperación pública privada sólo es un principio contemplado en la PNA.
- Sólo en la PNA aparece la seguridad jurídica explícitamente. Mientras que en la LFFS incluye al Dominio eminencial del estado
- Origen legal
- Integración con otros marcos normativos
Discusiones:
Desde una perspectiva de pensamiento sistémico y relacional se encuentra que tratar de organizar cartesianamente los principios según dimensiones no es tan sencillo porque hay principios que no pueden clasificarse mecánicamente en las dimensiones. Por ejemplo la participación y la transparencia y rendición de cuentas son componentes de la gobernanza.
La sustentabilidad, como era de esperarse, es común en los tres casos. No obstante, la lectura de los principios económicos ratifica el hecho de una visión de economía neoliberal del marco ambiental y forestal. Existen valores que no pueden ser internalizados como lo señala acertadamente la economía ecológica. Se entiende que el análisis de costo beneficio está en sentido positivo pero no debe dejar la sensación que si atender la situación de pequeños productores de la amplia biodiversidad forestal “no es rentable” entonces no se dedican esfuerzos, como en la práctica se verifica. Por ello el tema que ligan los bosques con la seguridad alimentario prácticamente no es tratado. Es destacable que recién con la LFFS aparece más nítidamente la promoción del manejo forestal comunitario pero aún es lento el proceso de acompañamiento para el empoderamiento de los propios productores indígenas. Todo esto significa que la aplicación del principio de la sustentabilidad, que significa ponderar e integrar todos los otros principios, aún es un proceso en construcción. Esto tiene correlación con la perspectiva que los bosques están ligados prácticamente a todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 de las Naciones Unidad.
Es especialmente relevante la incorporación del principio ecosistémico. Dice la LFFS:
La gestión del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación se rige por el enfoque ecosistémico en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica, entendido como una estrategia para el manejo integrado de las tierras, aguas y recursos vivos que promueve la conservación y uso sostenible en un modo equitativo. Busca comprender y gestionar los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, considerando los factores ambientales, ecológicos, económicos, socioculturales, la cosmovisión indígena y el ordenamiento territorial y la zonificación ecológica y económica. Se reconoce la importancia de los ecosistemas silvestres como espacio de vida, hábitat de la fauna y fuente de agua, así como por su contribución a la seguridad alimentaria.
Una lectura atenta del principio da cuenta de un enfoque socioecosistémico (Arce, 2018) que no es apropiado por la administración pública forestal ni tampoco por los usuarios forestales. Más allá si se usa o no el lenguaje el tema es la medida en que se concibe la estrecha interrelación entre el subsistema natural y el subsistema social. Esta concepción está implícita en el enfoque de paisajes forestales sostenible que considera la Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático. Los bosques importan no sólo por la utilidad humana sino también por sus propios valores intrínsecos.
La LFFS incluye principios como equidad e inclusión social, participación en la gestión forestal, interculturalidad, consulta previa libre e informada, conocimientos tradicionales y cosmovisión como producto de la participación activa de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas. Téngase presente que este proceso participativo es parte de la respuesta peruana frente a los tristes sucesos de Bagua. Está pendiente hacer una investigación en qué medida estos principios que favorecen un mejor relacionamiento y entendimiento entre Estado y pueblos indígenas se están cumpliendo o en qué grado se cumplen.
El principio de origen legal contemplado únicamente en la LFFS estaría dando cuenta de la preocupación por una lucha frontal contra la corrupción. Se conoce que actualmente se está actualizando el Plan Nacional Anticorrupción Forestal y de Fauna Silvestre pero aún se aprecia una débil articulación entre actores, procesos y sistemas que permitan esfuerzos más integrados, estratégicos y con resultados transformadores.
Hay que destacar también los principios de intersectorialidad y transectorialidad están revelando la preocupación por una mejor articulación y coordinación entre sectores y entre niveles de gobierno, teniendo presente que los gobiernos subnacionales también tienen enfoque de operatividad sectorial. En esta misma línea se encuentra el principio de articulación con otros marcos normativos donde todavía se encuentra legislación contradictoria que termina finalmente favoreciendo conversión de bosques a otros usos de la tierra, sin respetar su condición de capacidad mayor forestal o de protección. En este grupo también podríamos poner el principio de cooperación pública-privada. Nótese que todos estos elementos también podrían incluirse como elementos de gobernanza.
Finalmente quiero destacar el principio de prevención y principio precautorio que no aparece en la PNA y en la LFFS. Este es un tema débil en tanto la prevención es un asunto que articula muchos sectores y procesos. Aunque hay avances en fiscalización y monitoreo de la deforestación no siempre hay capacidad de respuesta para atender la prevención y muchas energías se van para la denuncia y sanciones de hechos consumados.
Arce (2016) además de coincidir en varios de los principios para el desarrollo forestal peruano, desde un enfoque de complejidad, sugiere los siguientes: totalidades, dialogicidad y sinergias.
Conclusiones:
A partir del enfoque sistémico de los principios podemos concluir lo siguiente:
- Independientemente de los principios explicitados es importante adoptar el enfoque anidado de los sistemas. El sistema LFFS dentro del Sistema PNF, la PNF dentro del sistema PNA y éste en el Sistema Desarrollo Nacional. De esta manera todos los principios intervienen orgánicamente y no como principios sueltos.
- El ejercicio de análisis multidimensionalidad ayuda para una mejor comprensión de las relaciones pero no es suficiente. Se requiere hacer la integración interdimensional y transdimensional. Así estaremos reconociendo nítidamente el socioecosistema bosques como un sistema adaptativo complejo.
- La importancia de tomar en cuenta la historia y el contexto. Aquí se cumple el principio de dialogicidad entre el sistema y el entorno y la importancia de la flecha del tiempo.
- Una política pública no es neutra. Detrás de ella hay marcos epistemológicos, teóricos y modelos de desarrollo que es importante reconocer para favorecer genuinos procesos de gobernanza forestal.
- El enfoque compartido es de sustentabilidad que en la práctica tiene correspondencia con casi la totalidad de Objetivos de Desarrollo Sostenible y no únicamente el crecimiento económico, que siendo importante, no es lo único que cuenta.
- Se ratifica la importancia del pensamiento complejo para aportar a explorar las múltiples posibilidades del desarrollo forestal.
Referencias bibliográficas:
Arce, Rodrigo (20 de mayo, 2018). Los bosques como socioecosistemas: una nueva perspectiva para el abordaje del desarrollo forestal. (Mensaje en un blog.) SERVINDI. Disponible en: https://www.servindi.org/actualidad-noticias/20/05/2018/los-bosques-como-socioecosistemas-una-nueva-perspectiva-para-el
Arce, Rodrigo (8 de noviembre, 2016) Principios para el desarrollo forestal que buscamos. (Mensaje en un blog). SERVINDI. Disponible en: https://www.servindi.org/actualidad-noticias/07/11/2016/principios-para-el-desarrollo-forestal-que-queremos-proposito-de-la
Machicado, Jorge,"¿Qué Es Un Principio?", Apuntes Jurídicos™, 2013 http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/07/principio.html Consulta: Jueves, 2 Agosto de 2018
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*Rodrigo Arce Rojas es doctor en pensamiento complejo por la Multiversidad Mundo Real Edgar Morin. [email protected]
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