La cumbre de presidentes latinoamericanos y caribeños reunida en Buenos Aires tuvo como punto destacado el retorno de Brasil, tras la salida decidida por el gobierno de Jair Bolsonaro. Sin embargo, el cónclave fue también una caja de resonancia de las discrepancias que vienen atravesando la región y que dificultan el avance de la integración en un contexto político y geopolítico agitado.
¿Qué pasó en la cumbre de la Celac?
Entre el regreso de Brasil, las crisis y los desafíos geopolíticos
Por Alejandro Frenkel*
Nueva Sociedad, 2 de febrero, 2023.- La última cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), celebrada en Buenos Aires el 24 de enero, dejó una declaración con más de 111 puntos, además de una serie de declaraciones adicionales. No obstante, el aspecto más destacado del cónclave regional fue el regreso de Brasil, luego de que en enero de 2020 Jair Bolsonaro decidiera retirar a su país del foro creado en 2010.
La Celac nació en México, en un contexto de pérdida de legitimidad del sistema interamericano (simbolizado en la Organización de Estados Americanos, OEA) y auge del llamado regionalismo poshegemónico o posliberal. El objetivo de la Celac, heredera de otros foros, como el Grupo de Río, era configurar un mecanismo de concertación política entre países latinoamericanos y caribeños que permitiera, entre otras cosas, establecer una voz común. No obstante, lejos de cualquier lectura reduccionista, la creación de la Celac no tuvo una connotación netamente antiestadounidense. De hecho, gobiernos por entonces muy cercanos a Estados Unidos, como los de México, Chile, Costa Rica y Perú, apoyaron el proyecto y jugaron un rol destacado en su desarrollo.
Sin lugar a duda, la vuelta a la Celac del país con más peso de la región rejerarquiza una instancia que, como escribió Andrea Ribeiro-Hoffmann, no había estado exenta de los vaivenes sufridos en el regionalismo latinoamericano en la segunda década del siglo XXI. En efecto, entre 2017 y 2021, la Celac tuvo un hiato de cuatro años sin encuentros de presidentes. Desde que fueran restablecidas a instancias de México, las reuniones entre mandatarios se vienen sosteniendo y el abanico de temas abordados se ha diversificado.
Lula vuelve
La vuela de Brasil a la Celac resulta significativa por diversas razones. En primer lugar, el país sudamericano había sido, hasta ahora, el único que se había retirado del foro. En segundo lugar, se trata de la economía más grande y de la nación más extensa y populosa de la región. En este sentido, cualquier iniciativa, propuesta u organismo regional en el que no esté Brasil resulta debilitado de antemano. Y, en tercer lugar, con su presencia en la Celac (y la visita de Estado a Argentina), el recién asumido Luiz Inácio Lula da Silva intentó dejar en claro lo que pretende ser el horizonte de la estrategia internacional de su gobierno: terminar con el aislamiento que caracterizó a la gestión bolsonarista y reconstruir los pilares de la política externa brasileña conservados desde la recuperación democrática: mantener la autonomía frente a las potencias, privilegiar el multilateralismo, desempeñar un alto perfil en los regímenes y organismos internacionales e impulsar la integración regional, poniendo el foco en Argentina como aliado estratégico y socio principal del Mercado Común del Sur (Mercosur).
Ahora bien, la vuelta de Brasil a la Celac también despierta interrogantes en torno de cómo piensa Lula da Silva conjugar su política regional con su perspectiva sudamericana, por un lado, y latinoamericana y caribeña, por otro. Al respecto, vale resaltar que desde que el Barón de Río Branco sentó lo que Celso Lafer considera las «tendencias de larga duración de la diplomacia brasileña», el país verde amarelo siempre priorizó a Sudamérica por sobre América Latina o el Cono Sur como espacio geopolítico regional. En este sentido, si bien el Brasil de Lula fue uno de los promotores de la creación de la Celac, el primer círculo concéntrico de su política exterior nunca dejó de ser América del Sur.
Como escribió alguna vez el ex-secretario de Asuntos Estratégicos durante el primer gobierno del Partido de los Trabajadores (PT), Samuel Pinheiro Guimarães, en su libro Cinco siglos de periferia. Una contribución al estudio de la política internacional (2005): «América del Sur es la circunstancia inevitable, histórica y geográfica del Estado y la sociedad brasileña». A partir de la década de 1980, esta orientación geopolítica se hizo visible en la creación del Mercosur, en la propuesta de crear un Área de Libre Comercio Sudamericana durante el gobierno de Itamar Franco, en la organización de las cumbres sudamericanas de presidentes durante el segundo gobierno de Fernando Henrique Cardoso y en la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), durante la primera etapa de Lula da Silva en el Palacio del Planalto. Hasta el momento, los referentes de la diplomacia del nuevo gobierno brasileño se han manifestado en esta línea, señalando que la prioridad es profundizar el Mercosur y reactivar la Unasur.
El interrogante sobre el retorno de Brasil a la Celac se vuelve todavía más relevante si consideramos que la política «sudamericanista» brasileña implicó, entre otras cosas, correr a México de la región. Desde la mirada brasileña, el ingreso de México al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en la década de 1990 configuró su «pertenencia» a América del Norte y estableció una dependencia estructural con Estados Unidos.
Ahora bien, lo cierto es que México fue uno de los grandes promotores de la Celac durante el sexenio de Felipe Calderón, y con la llegada de Andrés Manuel López Obrador la proactividad del país azteca en el foro regional se incrementó notoriamente. Bajo su gestión como presidente pro tempore (que se extendió a dos años), se reestablecieron las cumbres de mandatarios paralizadas desde 2017, se diversificaron los temas de cooperación y se impulsaron los vínculos con otros países y regiones: ya sea profundizando el foro Celac-China, así como sentando las bases para la realización de una nueva cumbre UE-Latinoamérica y el Caribe que, tras varias reprogramaciones, tendrá lugar en julio de 2023.
El potencial conflicto radica en que la visión geopolítica brasileña parece incompatible con lo que pregona López Obrador, quien propone como objetivo ulterior de la Celac alcanzar una integración económica con Estados Unidos y Canadá, y construir en el continente americano algo parecido a lo que fue la Comunidad Económica Europea. Esta idea de unidad continental volvió a ser ratificada en el discurso emitido durante la cumbre de Buenos Aires, a la que López Obrador no asistió de forma presencial.
El potencial conflicto radica en que la visión geopolítica brasileña parece incompatible con lo que pregona López Obrador, quien propone como objetivo ulterior de la Celac alcanzar una integración económica con Estados Unidos y Canadá
La democracia en cuestión
Otro punto para destacar de la cumbre de Buenos Aires es el lugar que ocupó en las discusiones la cuestión del deterioro democrático en la región. Previamente a la realización del cónclave, sectores de la oposición argentina rechazaron la presencia de los mandatarios Nicolás Maduro, Daniel Ortega y Miguel Díaz-Canel y llegaron incluso a amenazar con presentar un pedido de captura contra el presidente venezolano ante la oficina local de la Administración para el Control de Drogas de Estados Unidos (DEA). Finalmente, Maduro no asistió y figuras como la ex-ministra de Seguridad en el gobierno de Mauricio Macri y precandidata presidencial Patricia Bullrich celebraron la decisión como un triunfo propio.
El hecho de que la Celac se haya constituido como una instancia informal y flexible permite que quienes ejercen la Presidencia pro tempore tengan una mayor discrecionalidad al momento de organizar las reuniones
El hecho de que la Celac se haya constituido como una instancia informal y flexible permite que quienes ejercen la Presidencia pro tempore tengan una mayor discrecionalidad al momento de organizar las reuniones. En teoría, la ausencia de un marco jurídico formal y vinculante implica que no exista obligatoriedad de invitar a la totalidad de los países miembros. Es, de hecho, lo que hizo la administración de Joe Biden en la Cumbre de las Américas de 2021, cuando decidió no invitar a los presidentes de Cuba, Nicaragua y Venezuela, debido a la situación de los derechos humanos y el carácter autoritario de sus gobiernos. En aquella oportunidad, un funcionario de la Casa Blanca afirmó que, como anfitrión, Estados Unidos contaba con «amplia discreción sobre las invitaciones».
Es común que la situación de Venezuela, Cuba y Nicaragua sea utilizada en varios países de la región como parte del juego político doméstico. En el caso de Argentina, resulta difícil no vincular las acciones llevadas a cabo por la oposición con el hecho de que en 2023 se celebrarán elecciones presidenciales. El gobierno de Bolsonaro ha sido otro caso emblemático en el que las relaciones con los países de la región solían pasar, antes que nada, por el tamiz de la política doméstica para afianzar el apoyo de su base electoral. De hecho, Bolsonaro decidió retirar a Brasil de la Celac argumentando que «daba protagonismo a regímenes no democráticos». Por su parte, el presidente de Uruguay, Luis Lacalle Pou, señaló en su discurso que instancias como la Celac no pueden «tener un carácter de club de amigos ideológicos» y denunció que «acá hay países que no respetan la democracia ni los derechos humanos», en clara referencia a Venezuela, Nicaragua y Cuba.
Los jefes de Estado de la Celac firmaron en 2011 la «Declaración especial sobre la defensa de la democracia», que habilita a suspender el derecho de un país miembro a participar en los distintos órganos e instancias si se considera que se ha producido una ruptura del orden democrático. No obstante, hasta el momento esa cláusula nunca fue invocada y además requeriría el consenso de los demás países, por lo que decidir unilateralmente no invitar a uno o más miembros constituiría un error diplomático y atentaría contra la forma en que viene funcionando el mecanismo desde su creación. Basta recordar que en 2013 el presidente de centroderecha Sebastián Piñera le pudo entregar el «mando» al presidente cubano Raúl Castro contentándose con decirle, con sorna, que el cargo era por un año, no por 50.
Por otro lado, en el mar de fondo que supone la «crisis de la democracia» en el continente también hay que sumar el reciente intento destituyente en Brasil por parte de grupos bolsonaristas y la grave crisis por la que atraviesa Perú, tras la destitución y detención de Pedro Castillo y la asunción de la vicepresidenta Dina Boularte. Uno de los que se refirió a Perú en la cumbre fue el presidente de Chile, Gabriel Boric, quien sostuvo que hay «una imperiosa necesidad de un cambio de rumbo en el Perú, porque el saldo que ha dejado el camino de la represión y la violencia es inaceptable».
Como resultado, las discusiones sobre «defensa de la democracia» se hicieron eco en la declaración final de los presidentes. Aunque no hubo mención explícita a la crisis peruana, sí la hubo frente a la situación en Venezuela: por un lado, se reivindicó el proceso de diálogo y negociación (promovido por los gobiernos de México y Noruega) entre el gobierno de Maduro y una parte de la oposición; mientras que, por otro, se señaló el «firme compromiso con la democracia, los derechos humanos» y «la celebración de elecciones libres, periódicas y transparentes».
La disputa China-Estados Unidos como trasfondo
Aunque no se haya tratado explícitamente el tema, la rivalidad global entre China y Estados Unidos y su expresión en la región fueron otros de los temas que sobrevolaron el cónclave de presidentes latinoamericanos y caribeños.
Poco antes de que Christopher Dodd, asesor especial para las Américas de la Casa Blanca, llegara a Buenos Aires como observador en la cumbre de la Celac, el Departamento de Estado emitió un comunicado en el que se señalaba que la OEA «sigue siendo el principal foro multilateral en el hemisferio occidental». Si bien esto puede leerse como mensaje para desacreditar la autonomía de los países latinoamericanos y caribeños (y como respuesta a la iniciativa que viene planteando López Obrador de sustituir a la OEA por otro organismo), también hay que tener en cuenta que la Celac es la única instancia existente en la región de diálogo y negociación con China. Desde hace varios años se celebra el Foro Celac-China, en el que se trazan planes de acción y se llevan a cabo reuniones especializadas en cuestiones como transporte, desarrollo económico, gestión de desastres y ciencia y tecnología. Esto resulta significativo dado que la nación asiática suele privilegiar la vía bilateral a la hora de negociar con los países latinoamericanos, especialmente en cuestiones sensibles como la incorporación a la Iniciativa de la Franja y la Ruta y la provisión de infraestructura digital, como es el caso de la red 5G.
la declaración firmada por los presidentes contiene varios guiños favorables a Beijing
En este marco, la declaración firmada por los presidentes contiene varios guiños favorables a Beijing. Por caso, destaca el valor estratégico que tienen para la región los proyectos de Corredores Bioceánicos, como los que conectan mediante el ferrocarril a Perú y Brasil -que pasa por Bolivia y Paraguay- y a Brasil, Chile, Argentina y Paraguay. Ambos proyectos son de particular interés para China, en virtud de su potencial participación en el financiamiento y por el abaratamiento de costos que supondría para el traslado de commodities hacia los puertos del Pacífico.
La gobernanza de internet y la ciberseguridad también fueron temas mencionados en la declaración que atañen directamente a la disputa global entre China y Estados Unidos. En este sentido, los presidentes manifestaron preocupación por la amenaza para los valores democráticos que supone la desinformación en las redes sociales y destacaron la necesidad de ampliar la cooperación para combatir las noticias falsas y los contenidos ilícitos en la web. Al respecto, cabe resaltar que el principal argumento que esboza Estados Unidos para disuadir a los demás países de adoptar a Huawei como proveedor de la tecnología 5G es que la empresa no es autónoma del gobierno chino y que Beijing podría usarla para realizar espionaje ilegal y otros ciberdelitos. Esto se encuadraría en lo que el académico estadounidense Joseph Nye denomina «sharp power»: la manipulación de la información por parte de gobiernos autoritarios mediante el uso de fake news, el espionaje y la utilización de redes sociales.
La gobernanza de internet y la ciberseguridad también fueron temas mencionados en la declaración que atañen directamente a la disputa global entre China y Estados Unidos.
Un balance a futuro
En un contexto signado por el deterioro de la integración y la cooperación regional –evidenciado en las disputas entre los socios del Mercosur por el perfil comercial del bloque, la virtual disolución de la Unasur y una Alianza del Pacífico atravesada por las crisis en Chile y Perú–, no deja de ser un punto a favor de la política latinoamericana que la Celac haya mantenido su funcionamiento como foro de concertación política y diálogo regional.
los presidentes de la región pusieron el acento en el lugar de América Latina como «acreedor ambiental»
También merece destacarse su evolución: un foro que nació como un mecanismo de diálogo político, pero que con el tiempo fue ampliando su agenda hacia una multiplicidad de asuntos. Ejemplo de ello es la importancia que se le dio en la declaración de la cumbre a la cuestión ambiental, un tema nodal de la geoeconomía del futuro. En este marco, los presidentes de la región pusieron el acento en el lugar de América Latina como «acreedor ambiental» y, por ende, en la necesidad de que exista algún tipo de financiamiento por parte de las naciones desarrolladas para que pueda darse un proceso de transición energética exitoso. También se destacó la importancia de poner en marcha el Fondo de Adaptación Climática y Respuesta Integral a Desastres Naturales de la Celac.
Dicho lo anterior, cabe destacar algunas incógnitas para el futuro del foro. La Presidencia pro tempore para el periodo 2023-2034 estará en manos de San Vicente y las Granadinas, una de las naciones más pequeñas del continente. El gobierno sanvicentino, liderado por el primer ministro Ralph Everard Gonsalves, mantiene una estrecha relación con Venezuela como miembro del Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y PetroCaribe, además de lazos con Daniel Ortega en Nicaragua, y ha sido uno los aliados principales de Caracas para bloquear en la OEA la aplicación de la Carta Democrática Interamericana. El escaso volumen diplomático de la isla caribeña, sumado a la parcialidad que pueda tener con gobiernos cuestionados por su falta de vocación democrática, es un asunto que pueden erosionar la legitimidad de la Celac y el leitmotiv con el que fue creada. Aquel que pregona «unidad en la diversidad».
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* Alejandro Frenkel es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Se desempeña como profesor de la Escuela de Política y Gobierno en la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y es investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) de Argentina.
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